第二节 基层治理与社区再造的上海探索
2017年全国两会上，习近平总书记在参加上海代表团审议时谈到，城市管理应该像绣花一样精细。城市精细化管理，必须适应城市发展。要持续用力、不断深化，提升社会治理能力，增强社会发展活力，走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子。
实际上，2015年中央城市工作会议就提出，政府要创新城市治理方式，特别是要注意加强城市精细化管理。精细化管理作为一种管理理念和文化，源于美国、德国特别是日本等发达国家的企业管理实践。它是社会分工细化、市场分工深化之后，在管理和服务层面提出的更加科学、精准、富有效率的要求。
1．大流动时代修复熟人社区
这是一个大流动的时代。人口、资金、信息乃至于土地（经营权），几乎所有的要素都进入一个快速流转的轨道。作为拥有2 400万常住人口，其中外来人口规模近千万的特大型城市，面对着激增的人口规模、复杂的社会结构以及多元的阶层、主体、诉求，上海始终致力于探索一条行之有效的完善基层社会治理的道路。
这是大流动时代的基层治理难题。今天的上海郊区特别是近郊区域，普遍具有如下两个特征。
一是外来人口高度聚集所形成的“土客替代”。有些地区的外来人口甚至在数量上已经超过甚至数倍于具有本地户籍的常住居民。我近几年来在沪郊一些农村做过驻村调研，每天傍晚沿着村中小路散步，看到灯光闪烁的户数屈指可数。本地人口进城务工，甚至在镇上、市区购置了房屋；与此同时，外来人口大量导入郊区，或从事工业，也有大量从事农业生产。一方面，这些外来人口为城市的发展增加了强大的活力，为城市消费者的农副产品供给做出了巨大贡献，也使本地村民在土地承包经营权流转的过程中获得了不菲的财产性收入；另一方面，传统的静态式的人口管理模式和村居治理体系，在面对人户分离、土客替代的大流动时代，越发显得不合时宜。这就要求这些地区的管理者，既要保证本地居民的合法权益，包括其作为集体经济组织成员分享集体经济发展的成果和集体资产收益的权利，也要真正做到守土有责，用心、倾心地为长期居住在此、生活在此的外来人口提供优质的社会服务。
二是乡镇村落的大撤大并所造成的治理虚化。20世纪90年代中后期特别是21世纪以来，一批乡镇根据经济发展需求进行撤并，形成数倍于原先规模的大镇；一些行政村也大范围合并。加之这些年来中心城区全面铺开的旧城改造所造成的人口转移，也在郊区镇形成相当于外地中小城市规模的大型居住社区。可是如果调查一下，就会发现这种农村社区化的发展水平是参差不齐的，有些合并后的大村内部还需要许多结构上的磨合。对于城乡接合部的近郊农村居民来说，他们所居住的社区不仅是个生活空间，也是个生产空间。他们长期形成的归属认同，并不会简单地因为行政归并而发生剧变。所以，原来几个行政村合并为一个大行政村，但在人员编制上又有严格的限制，因而在实际运作上，往往还是“三家分晋”，无法形成合力。此种条件下，村居管理范围和规模的扩张，带来的就未必是治理水平的跟进。因此，密切关注正在发生巨变的城郊乡镇，将推动执法管理力量和公共服务资源向城乡接合部、大型居住社区、人口导入地区倾斜，增加大镇大居地区的编制，在包括大镇大居在内的人口密集地区划分确定基本管理单元，以此为载体推进服务资源和行政管理力量配置，解决“小马拉大车”的问题，就十分必要。
2．个体化时代重建社区公共性
前几年，我所居住的小区经历过一场“革命”：业主们通过合法程序建立了新一届业主委员会，一致决定把在此经营了七八年之久的物业公司“炒掉”，另请高明。
风起于青萍之末，冰冻三尺非一日之寒。老物业公司对小区安防设施疏于维护，部分摄像头形同虚设，终至“名声在外”，引来一波又一波窃贼光顾，每到晚间，更是成了警察巡逻车辆灯光所及的焦点。除此之外，老物业公司对属于全体小区业主共有的地面车位停车秩序的维持也乏善可陈，占道停车搞得怨声载道。于是有了开头所说的业委会炒掉物业公司的决定。
老物业公司的撤离也显得颇为“奇葩”。经过人们“事后诸葛亮”的反察，他们大约提前一周就开始做“光荣撤退”的准备，将所有信息资料销毁，在中秋节前夜“半夜鸡叫”，撒手逃离。一个月来，小区前半段是彻底的“无组织状态”，后半段由新物业公司接手，另起炉灶，一点一点拼图，逐渐整理出整个小区600多户人家的基本情况。在这个过渡时期的紧急状态中，业委会建了包括数百个小区业主在内的微信大群。凡决大事，必群中讨论，集思广益；但见陋俗，也立此存照，张榜公示。在这个平台基础上，业主们的沟通互动延伸到线下，每到晚上，三三两两的志愿者与新的保安人员一道夜巡，各项公共设施的修缮和道闸维护也重新启动。
因为对社区生活空间和未来命运的共同关切，平素毫无往来的个体忽然间有机团结起来，并不断激发出某种集体行动，的确令人兴奋。
社区，本是一个泛指意义上的社会学术语，这一用词最早由费孝通先生在20世纪30年代引介德国社会学家滕尼斯（Ferdinand Tönnies）的代表作《社区与社会》（Gemeinschaft und Gesellschaft，今译《共同体与社会》）时提出。滕尼斯意义上的社区是在区域、利益、社会交往和文化方面具有某种共同点和一定认同感的“小共同体”，基于这样的共同点和认同感，能够产生某些“集体行动”。而在今天，社区一词则被广泛使用于城市甚至农村社会治理之中，对应着特定的行政层级。类似××社区、××社区委员会、农村新型社区的字样，比比皆是，给人们的理解带来不少困扰。
社区的行政化，在计划经济时期似乎并无不妥，甚至可说是相当匹配。在低流动性的年代，农村人口与公社制绑定，“三级所有、队为基础”锁定了生产队作为农民的基本认同单位和行动单位；城市人口则与单位制绑定，除了政府机关和事业单位，普遍的工业化冲动造就的大大小小的工矿企业，也在城市中形成了错落有致的单元房。生产节奏与生活节奏无缝对接，工作场所与居住空间比邻而建。城乡、工农，到处一派同质化的景观。公社下发通知，工厂传达指示，挨家挨户敲门肯定是一个不少。这时的社区，本身就是单位的延伸，是一种不自觉的被行政化。
这种行政化的惯性延续到改革开放之后，就导致社会治理与经济发展之间的巨大背离，主要表现有二：一是多种所有制形式催生了个体经济、私营经济、民办非企业、社会中介组织等新兴社会组织，相应地形成了个体户、私营企业主、自由职业者等新兴社会阶层。这些“增量”部分的出现和“存量”部分的改革，消解了单位制的经济基础。二是20世纪90年代后的住房商品化改革与城市规划和开发进程的加快，使原有的固着于特定人事、身份关系的社区内角色，在新的房屋产权的契约关系基础上重新洗牌并自由组合。这些“增量”空间结构的出现和“存量”空间结构的调整，打乱了单位制的传统布局。上述二端叠加，造就了城市快速扩张过程中社区数量和结构的根本性改变，令基于单位制的传统行政化管理手段难于应对。
为什么发达地区的人际交往频度、亲密关系程度都很低？这是特定行业或部门的共性，还是特定区域的特性？路径依赖强化了这种淡薄的交往程度。以学校为例，当新教工入职后，会看到其他人结婚后发喜糖而不是摆喜宴发通知，那么，当你自己要结婚的时候，也就一定要遵循此惯例，这既是文化上的沿袭，更确保了利益上的平衡（互不相欠）。同事的直系亲属生病、去世，也无须凑份子或探望，这都是个体化范围内的事情。如果要过问、慰问，也有组织（工会、党）在。可以说，这是与发达地区单位制的率先瓦解相关的。作为生产组织的城市单位、农村公社几乎同时瓦解，但作为生活空间的农村社区仍然在起作用，而城市居委会则几乎不起作用。发达地区不需要那些宗族性较强或传统性较强的传统文化资源来支撑吗？貌似不需要。这么做也有好处，简单，其前提是自食其力，不添乱就是帮忙，也就是其实不需要帮忙。那么，难道中西部地区如今还保有的这种风俗，仅仅反映了他们很落后，还需要互助、帮忙？恐怕也不能这么说。还是有一定的社会网络建构的作用。
个人的自由流动、自由更换职业与身份，在瓦解了旧秩序的同时，却并未建立新的有机联系，产生新的集体行动，达至新的稳态。所以，我们会倾向于不和陌生人说话；对住了几年的邻居一无所知，忘记买葱了也不好意思像老辈人在筒子楼或弄堂里那样找街坊邻居去借；每天只有遛狗的时候才会注意到其他同样遛狗的住户，而实际上很可能狗与狗之间都已经气味相投了，人与人之间却还没有混得脸熟。有良心的开发商也许会规划出一些公共空间——不只是绿地，还可以有健身场所、广场、食堂……但即便没有这些，大概也不会有什么争吵。个体化的时代，人们对“公共人的衰落”习以为常。
上述情形，与美国社会学家罗伯特·帕特南（Robert D. Putnam）在其名著《独自打保龄——美国社区的衰落与复兴》（Bowling Alone：The Collapse and Revival of American Community）中所描述的场景颇为神似。这本书的名字是醉翁之意不在酒：保龄球运动的背后隐含着社会交往的深层含义，人们在运动之余休息时可以喝啤酒、吃甜点、谈天气、谈理想，这使得它成为一种公共空间。一个人独自打保龄，指的就是公共性的丧失。
由僵硬的传统社区匆忙一跃，进入碎片化的后现代社区，如何在呵护个体自主性的同时，重建社区的公共性？上海在2015年初发布的《关于进一步创新社会治理 加强基层建设的意见》中提出加强社区共治，激发多元主体活力：“建立健全以居民区党组织为领导核心，居委会为主导，居民为主体，业委会、物业公司、驻区单位、群众团体、社会组织、群众活动团队等共同参与的居民区治理架构。”
在业已存在的多元主体中，居委会、业委会、物业公司是最重要的三方。这三者两两制约，互相之间都各有一些共同职能，也都各有一些天然的对抗之处。比如，居委会代表居民，业委会代表业主，物业公司代表企业。业主与居民的身份可能一致，但在大流动的时代也很可能分离。业主拥有房屋所有权，居民拥有房屋居住权（承租权），而物业拥有小区的“实际管理权”。城市小区里的这种所有权、居住权和管理权的三权分离，像极了农村的所有权、承包权、经营权的三权分离，也很像历史上业权与佃权之间的角力。三权分离的另一面，其实是三权平衡。所谓“多元共治”“创新社会治理”，无非是想把这门平衡术练得更加精益求精、炉火纯青。
3．“镇管社区”到“析出街道”：大镇大居的治理路线图
在我国目前的行政区划体系中，乡镇是最基层的行政单位，连接着城市和农村。而乡和镇的名义差别，仅在于后者有更强的工商业色彩，是区域性的政治经济文化中心。在城市化起步较早、发展较快的特大型城市如上海，乡的建制已不多见，而是形成了在郊区以镇为最基层行政单位、在市区以街道为最基层行政单位的格局。
20世纪90年代中后期以来，上海的镇一级政府面临着越来越大的压力。其一，大量流动人口快速导入城乡接合部，形成了土客混居甚至反客为主的新局面；其二，20世纪末至21世纪初出现了一波撤并乡镇的高潮，全市由202个乡镇并为现在的107个镇、2个乡；其三，2003年起，为解决居民住房供给和保障需求、疏散城市中心区过密人口、重构城市交通格局，陆续规划和建设了几十个大型居住社区，加上一直持续推动的旧区改造，郊区进一步承接了市域范围内的大量人口导入。上述三方面的共同作用，造就了郊区一大批大镇、大居，也相应产生了社会治理方面的不少新矛盾。
通过制度设计的杠杆作用，撬动这些人口和经济量级已达到小型城市规模的大镇的发展活力，对于未来上海加强和创新社会治理、趋近城乡一体化目标，具有先导性意义。在全国范围来看，各地方政府对类似问题的探索实践，大致形成了“撤镇建街”和“强镇扩权”两种模式。“撤镇建街”主要是把镇政府变为街道办事处，村委会变为社区居委会，村民变为市民，实行社区化管理。其主要优势在于精简机构和转变政府职能，但在发达地区则容易引发原有的农村集体资产处理过程中的各种问题。“强镇扩权”则主要通过赋予经济强镇更多自主权甚至提升镇的行政级别，推动权力结构的扁平化和权力重心的下移。此举虽有利于经济发展，但也会带来区域统筹和权力制约方面的问题。
相比上述两种模式，上海的浦东地区在1993年即开始探索，至今已在全市推广的“镇管社区”模式，是特大城市在城市化进程中，为解决体制滞后于功能的普遍性困境而采取的一种创新与完善社会治理的新路。“镇管社区”，就是在保持现有行政区划和镇的建制不变的前提下，对镇域内区域较广、规模较大的城市化社区，或因保障性住房、市政项目建设动迁形成的突变式城市化社区，采用与农村社区相区别的政策和行政手段，着力缓解人口大量导入和公共服务相对不足的矛盾，实施符合城市化管理实际的管理方式。这种发端于浦东的模式，当然有明显的浦东印记。“小政府、大社会”是基本理念，“扁平化”是基本架构，同时，通过各种议事协商和协调制度，整合区域内教育、医疗、治安等各方面资源。
前文提及的上海《关于进一步创新社会治理 加强基层建设的意见》实际上提出了分阶段解决大镇、大居问题的系统性方案。
第一阶段即“镇管社区”阶段：“继续深化完善镇管社区组织架构和运作机制，形成党委领导、行政主导、社会广泛参与治理的格局。”这里的社区是街镇范围以下、居委范围以上的中间层次。根据特定区域人口大量积聚和自然社区形成的实际情况，一般按照面积约3平方公里、常住人口5万左右的配置标准设立社区。这一阶段主要着力解决的还是类似“七通一平”之类的基础设施和教育、医疗、商业领域的配套问题。这在当下很多城乡接合地区的大型居住社区，特别是近年来刚刚启动运营的公租房社区，还是一个相当普遍和滞后的问题。
第二阶段即“确定基本管理单元”阶段：“在包括大型居住社区在内的人口导入多、辖区面积大的郊区城市化地区以及乡镇撤并后仍有大量居民居住的撤制镇地区，综合考虑镇域公共管理有效性、公共服务可及性、居民参与便利性以及面积人口规模适度性等因素，合理确定基本管理单元。”这实际上是在还不具备设置街道条件的城郊镇，进一步甄别、细化和做实基本管理单元。这种管理单元，在农村体现为具有基本认同的、行政上亦具有可行性的治理单位，比如村民组（自然村）、行政村；在城市则表现为配置执法力量和公共服务资源时要考虑的适宜范围，比如设立各类社区服务中心、社区卫生中心、社区文化中心。这些社区中心的建立，是为进一步建立城市基本管理单位即街道创造条件。
第三阶段即“析出街道”阶段：“对城市化地区与中心城区或新城连接成片、边界清晰、市政基础设施和基本公共服务设施完善的区域，达到一定面积和人口规模，在基本完成农村集体经济组织产权制度改革、村组撤制的情况下，区县要积极推进析出街道。”到了这个阶段，对象区域的城市化进程已基本完成，各项软硬件设施基本达标，基本管理单元的自然识别过程结束，且整个转型过程中既有的集体资产和负债问题也已清理完毕，符合新设立街道的条件，就此被纳入现行城市行政区划和管理体制之中。
以“镇管社区”为起点，经过基本管理单元的识别确认，逐步过渡到新建街道这一终点，解决城乡接合部特别是大镇、大居治理问题的路线图一目了然，稳妥而渐进。其中的一条基本线索就是：重心下移，资源下沉，权力下放。
4．城市更新，让城市更美好
随着土地利用遭遇“天花板”，上海的城市建设将摆脱规模扩张和“大拆大建”，更加致力于内涵增长和通过存量更新提升环境品质，这实际上就是“城市更新”。
城市更新（urban regeneration），在率先基本完成城市化的欧美发达国家，是一个必要的步骤。第二次世界大战后，西方主要发达国家在城市发展道路上产生了某种趋同性。在历经200多年的产业革命和产业升级后，很多国家的城市化率甚至超过了90%，其城市建设随即进入成熟期和停滞期，达到一种调整完善的新阶段。他们所面对的，更多的是社会、经济、环境之间的协同而非单纯的城市空间拓展的问题。一方面，城市中心区往往是传统的工业中心，因产业更替和地价腾贵而出现劳动者就业的衰退，郊区化现象加速，人口在市郊之间的潮汐流动越发频繁；另一方面，这些地区毕竟处于城市中心，有着得天独厚的区位优势、长久的历史文化积淀和潜在的经济动能。通过城市软硬件环境的改造升级来激活中心区活力的城市更新主张，就这样浮出水面。
新中国是以农业和重工业作为立国之本的，虽然在较短时间内建立了比较完整的工业体系，但城市化进程并未与工业化同步。直到改革开放之初，中国的城市化率还不到20%。虽然起点较低，但发展速度很快。遗憾的是，计划经济时期“城市建设为生产服务”的指导方针仍有较强的惯性，使得城市的生活功能、休闲功能、文化传承功能长期没有得到应有的重视。到今天，国内许多发达城市的老城区也开始面对欧美国家曾经的城市更新问题。特别是产业结构、用地性质、人口结构的变化，又在城市布局调整过程中制造了新的不平衡。城市中心区土地利用功能、土地使用性质和使用强度的改变，使原有的城市基础设施难以负荷，经济与社会矛盾交织重叠。
近年来，上海也面临着这样的困境。中心城区很多区域出现人口老龄化、产业调整、衰败、迁移导致的活力不足问题，而可资利用的城市国有建设用地的增量空间越来越小。于是解决问题的关键，就转向如何盘活老城区的存量工业用地。
在计划经济时期，我国实行的是国有土地使用权的无偿划拨制度。改革开放后，以1986年出台的《土地管理法》为标志，逐渐建立了国有土地有偿使用制度。目前城市建设用地的产权制度安排，实际是划拨用地和批租用地并存的双轨制。除了计划时期遗留的划拨用地外，只有公益性设施的建设用地才可以适用划拨方式。
一些发达地区城市的中心城区，存在着大量自计划时期遗留下来的、包含一定经营性用途的划拨用地。由于这些划拨用地初始产权安排的模糊性，使得其成为各种产权主体竞相追逐的标的。20世纪90年代后期曾出现过一波浪潮，划拨工业用地只需补交很低的土地出让金，就可转为商品房开发的批租用地。2006年后，还有一些划拨工业用地通过各种非正式开发，在不改变划拨用地产权的前提下，实质上实现了工业用地向商住用地的用途变更。
2008年前后的经济危机，给地方政府顺势整治存量划拨用地提供了契机。当年，国土资源部与广东省签署了共同建设节约集约用地试点示范省合作协议，赋予广东省“三旧”改造（旧城镇、旧厂房、旧村庄）优惠政策，探索可供全国借鉴的存量建设用地管理新经验。这一事件，正是在当时深受金融危机冲击、业已初现所谓“腾笼换鸟”的产业转移背景下触发的。
城市产业结构和人口结构的转变、用地性质的瓶颈，使中心城区的大量划拨用地处于闲置和废弃的尴尬状态，也使作为土地所有者的国家（地方政府）和作为土地占有者的企业（往往是国有企业）陷入两败俱伤的窘境——前者无法获得企业税收、创造就业机会、优化要素配置、改善城市环境；后者也无法获得土地产权从模糊的划拨用地变为清晰的批租用地而带来的收益，以便进行技术改造和产品升级，或进行土地的区位置换来安置职工和偿还债务。
针对这一困境，十八届三中全会在城市土地制度改革方面，提出了“严控增量、盘活存量”的总方针。上海也在2014年出台的《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见》中，明确要求有序推进存量建设用地优化利用，促进存量工业用地调整升级，探索存量商业、服务业等功能性项目升级改造路径，确保建设用地总规模“零增长”。2015年出台的《上海市城市更新实施办法》则进一步提出了盘活存量工业用地的具体路径。
上海有着悠久的城市工业发展史，也形成了不少可资借鉴的老工业城区城市更新与改造的成功经验。杨浦区、虹口区都曾经是上海工业企业较为集中的中心城区，20世纪以来则通过科学规划、合理布局，在城市更新过程中形成了各自新的区位优势与发展特色，初步完成了工业经济向知识经济和商务经济的转型。创新基层社会治理是一个永无止境的过程，上海有条件、也有能力探索出更多具有标志性和推广价值的做法，实现以人为核心的城市化，创造高品质的美好生活。