第二节 “土地黄牛”的是与非
土地制度，始终是农村基本经济制度最核心的一个要件。十八届三中全会闭幕后，关于农村土地制度的种种说法在众多富于商业敏感的人群中，酝酿为一个巨大的红利预期。“老板，××地靠近公路交通便利，地块连片升值潜力大，现在要改革了，包您有得赚！”更有媒体以“资本瞄上土地流转炒农地 加价倒卖跟过去炒房一样”为题，报道了异军突起的土地中介人群体。
土地中介现象的发生其实并不偶然，几乎任何具有市场利润空间的产业、行业，都或早或晚地会衍生出这样一个分利阶层。比如在早期的粮食流通体制改革过程中，国家要求国有粮食企业在粮食收购中“占领主渠道”，也就是应该确保农民售卖的粮食绝大部分要进入国有粮食企业，进而对于当时业已存在的“粮食中介”（即粮贩子）持一种否定和打击的姿态。现在我们知道，农民不仅可以把粮食卖给国有粮库，也可以卖给粮食加工厂，卖给粮食中介。而且今天的粮食中介还有一个更好听的名字：粮食经纪人。这些粮食中介人固然从中分利，但也给农户和粮食企业提供了一定的便利：农民不堪长距离运送和排队等候之苦，国有粮库也没有主动下乡收粮的意愿，这中间的余地正可由粮食中介填充。
产品市场有中介，要素市场当然也有中介。有粮食中介，就有土地中介。2011年我和同事在上海郊区调研时，就遇到了不少土地中介，当地人管他们叫“土地黄牛”。
1．老张的故事：一个“土地黄牛”的发迹史
2011年，我们在上海市南某村遇到了菜农老五，他给我们讲述了他来上海种地的经历。老五是通过其姐夫的连襟赵某介绍来沪务农的。刚来时，土地流转还没那么普遍，就找了一块面积小、土质也差的地，第一年没有赚到什么钱。第二年，他找到赵某，想要一块更大些的好地。但赵某很直接地拒绝了老五，他的动机也很容易理解，土地是他找到的，所以他会选择最好且最大的一块土地，讨价还价之风绝不可开。这就逼得老五只能自己骑着自行车去找地源，摆脱对赵某的依附。赵某另一个让老五不满之处是私吞补贴，由于租地合同是以赵某的名义签的，所以一切农业补贴款也都打到他的账户，但之后往往就再无下文。
老五来到市南的贡村，这里的土地流转刚刚兴起不久，当时的模式是村里发包给本村的几家大户，大户之间的规模也不平均，有几家尤其大，可谓“富者田连阡陌”。其中最大的一户姓沈，流转到800多亩土地。但人们都说，这里的大户不直接外包土地。老五不甘心，就找到了本地大农户老沈。经过谈判，老沈同意让他包地。老五也带了其他两人一起过来包地。与此同时，“农民农”老张也来到这里。第二年，老张想把老沈的土地外包全部垄断，即其他“农民农”要想承包土地，必须先找老张商量，由他决定承包的价格和地块的分布，他还要从中收取中介费。老张地块旁边的五户人家就是通过他进来的。老张为达到垄断的目的，想让老五服从他的管理，但遭到老五拒绝。老五坚持选择自己看中的承包地，不服从老张的分配。
老张从老沈那里拿到130亩土地。分地的时候，从两边量起，剩下就是自己的，没有进行丈量。后来，发现土地的田亩对不上，就说是另一户人家的地多了，要其多出租金。对方不同意，认为自己的土地不多，于是重新丈量，结果发现多的10亩地在老张自己手里。老张的“霸气外露”不仅表现在寻地和承包合同签约过程中控制菜农，他还对老沈的其他土地施加影响。比如，有一块地很适合种西瓜，老沈就自己主动联系瓜农，请他们过来种。瓜农的流动性是经济作物种植者之最，一块地种了西瓜，地力消耗尤其大，连续种上两年，产量就直线下降。也因此，瓜地的承包价要高出种粮土地一倍多。当时这个价格定在2 000元/亩，但实际花费远不止这些。瓜农们要请老沈和老张吃饭、洗澡、唱歌，这些交往过程中的花销使每亩地的承包价格平均提高了300元。有的瓜农出到2 200元/亩，还是没有拿到地。
老张在这个过程中耍了一个小手腕，上下其手、左右逢源、四处买好，他让瓜农们出资作为活动经费，拉近和大户及村里的关系，而双方都认为他这个中介“很有本事”。这样，老张就可以逐步垄断老沈的土地外包业务，并借机打通与村里的关系。老张也纠集过一些菜农打架斗殴。有一户菜农没有通过他而拿到了土地，出的价格是1 500元/亩，高于当时1 400元/亩的均价。老张认为该菜农抬高了土地的价格，扰乱了现有的流转“秩序”，坏了规矩，致使他属意的菜农没有包到土地，遂在某次酒醉之后，跑到这个菜农家里将其暴打一顿。老张的关系似乎很广，经常和村干部在一起喝酒、打牌，后者在某些问题上也就睁一只眼、闭一只眼。
我们可以看到，老张就是一个“土地黄牛”，而且是一个欺行霸市、带有消极意义的中介人。他之所以能够形成垄断态势，主要是因为大户经营对土地所形成的垄断态势——只要和大户搞好了关系，就能达到自己的目的。现在的问题不是要不要中介的问题，而是谁应该充当这个中介，并且该按什么样的标准收取这个“管理费”或“中介费”。中介解决的是信息不对称的问题，即便土地是在小农户手中，依然需要这部分人的存在。因为，菜农需要频繁地更换土地，但是自己对村庄的土地信息所知甚少，必须找到一个了解情况的人或组织。如果是普通人充当这个中介，则是愿打愿挨的事情，而老张以垄断者的身份充任这个角色，就让问题的性质发生了变化。
2．流动的职业农民：从“农民农”现象说起
发达地区“土地黄牛”的发生与坐大，与大量外来农民大面积租种本地农民土地、从事农业种植有关。相对于异地务工的农民工而言，我们称这种异地务农现象为“农民农”。“农民”二字，于他们而言，与其说是传统社会士农工商架构中的一种身份，毋宁说是现代市场社会中的一种职业。他们具有较高的专业化和组织化程度、较高的商品化率和利润动机、较大的经营规模和市场参与强度，我们或可形象地称其为现代农业中的正规军或野战部队。职业农民作为市场主体，明显区别于以维持基本生计作为从事农业生产基本目的的传统农民，他们尽可能地追求报酬的最大化，并具有较高程度的职业稳定性。由于农业生产具有季节性、连续性的特征，保持从业的稳定性是职业农民区别于资本农业的主要标志。
如果换一个视角，来观察这个一向被人们视为落后、保守的“自给自足、自然经济、小农经济”，我们会发现，这里恰是孕育中国波澜壮阔的现代化进程的伟大母体，从这里走出的恰是最“全面发展”的个体。农民务农，这是他的本分；农民经商，这是他的天然禀赋。农民有着漫长的兼业与贸易的历史传统；农民做工，这是他的本事——在农村，用自己的双手建造房舍，是受人尊敬的能工巧匠；在城市，靠自己的劳动建造高楼大厦，是城市化的大功臣。持续30多年的农村剩余劳动力转移，不仅形成了令世人惊叹、史无前例的“乡—城”劳动力转移和人口变迁图景，更培育了一支规模巨大的产业大军——农民工，与此同时，还出现了异地务农的职业农民群体——“农民农”。
值得注意的是，“农民农”在发达地区所租种、经营的土地规模，普遍较其在老家的规模更高。我们或可这样理解，是发达地区农业剩余劳动力的率先转移所形成的“空隙”和“时差”，为中西部地区那些因人地关系紧张而无法扩大经营规模、维持和改善家庭生计的农民，提供了务工之外的另一条道路，实现了有别于候鸟式的农民工群体的、异地的职业化。因此，如果说候鸟式的农民工是由于农民的异地“兼业化”选择所致，那么，“农民农”则是农民异地的“职业化”选择的结果。(7)
这些在异乡耕耘的职业农民流动性很强，一个重要原因是他们所种作物多为蔬菜瓜果等高附加值的经济作物，这类作物在生产流程上就要求经常进行土地的轮换以保持单产水平而不致耗尽地力。那么，“流水”的外来“农民农”面对“铁打”的本地小农，就始终存在一个获取土地来源的问题。于是，就需要一批既熟悉本地地块情况、能够与本地农户进行沟通，同时又对外来农民农的租地需求有充分了解的中间人。
第一批“土地黄牛”应运而生。他们为“农民农”介绍土地并从中收取介绍费，或者囤积土地再向“农民农”出租以获取地租差价。“土地黄牛”一开始是以兼职为主，与倒卖车票的“黄牛”类似，他们利用自身经营时间较长、在当地社会网络较强的优势，逐渐成为“农民农”中具有“特殊地位”的“垄断户”。
这些“土地黄牛”首先把土地从大户手中转包过来，再向外发包。而“农民农”要想从大户手中包地，首先要经过他们，即便不给钱，也要给点儿好处。这是在农业规模经营后的产物，具体而言是以往过于依赖大户这种经营形态而剑走偏锋的意外后果。当然，这也是蔬菜瓜果之类的经济作物种植业高流动的结果。
对信息和关系的垄断很快使这个陌生的群体发生分层和分化。在外来农民农群体内部，逐渐出现了一小部分专事与镇村干部、本村承包大户协调关系、活络人脉的阶层，甚至成为主要以此谋生的“二地主”。
如果规模经营的农户和合作社通过自耕经营的收益不高，而将土地再次流转出去，却可以获得稳定且不菲的租金收入，那么土地多次流转的现象就会大量出现。在土地多次流转的过程中，农户基于其承包经营权的议价能力实际是有限的，而乡村一级的权力在一定程度上得到了加强，因为只有村集体才拥有和各方进行重复博弈和多次地租谈判的优势地位和权威。村委通常是抓大放小，只负责与规模经营的大农户签订流转合同，按照农作物种植的生产效益来与大农户和村民约定土地的流转价格，在每年的交割日期协调大农户将地租发放给农户。至于大农户拿到土地之后是自耕还是层层发包流转，村里并没有什么管理的积极性。
至于那些能及时掌握土地信息的“土地黄牛”群体的形成和坐大，本身就暗示了地租差额空间之巨大。这些人一旦占有了优势地位，容易演化为对土地出租的垄断，从对农业生产提供信息服务的中介性质的阶层演变为一种臃赘的纯食利阶层。他们连通村委与大农户，获得各路信息。而村委和大农户也乐得把这样一个中介作为抓手，让其代为管理外地“农民农”。随着高流动性的“农民农”对土地信息需求的激增和土地流转频率的加快，这种目前尚未成为主流的模式大有扩张之势。而这种多层次的流转关系，对于发达地区农村不断抬升的地租，也有着直接的“贡献”。
3．“大户”：土地黄牛的生存土壤
以“土地黄牛”身份发迹的老张，其所置身的时空背景是以“大户”作为农业规模经营的主要形态、本土性资源趋向衰落因而主要是依靠大量“农民农”支撑的农村。在发达地区的城市近远郊地带，这类村庄不胜枚举。在这种模式下，如果村集体又疏于监管，那么出现各种无序和混乱的情况也就十分自然了。为了更好地追根溯源，我们需要把线索再次延伸，探讨这种“土地黄牛”的出现与“大户”模式的关系，并进一步追问：有没有更好的模式？
通过“大户”实现农业规模经营，是个简单的方式。农业规模经营是农业增产、农民增收的必经之路。学术界里的各种流派都罕见地在农业规模经营优势的判断上取得了一致，持一种肯定和乐观的姿态。马克思主义经典作家基于对小农经济功能缺陷的客观把握，做出的规模经营优于个体经营的必然性论断，更是成为后来诸多社会主义国家国内农业政策的重要理论渊源。
在国内进行农业规模经营的探索中，家庭农场是最近几年发生的一项制度创新。这一模式的主要特点，一言以蔽之，就是尊重和保护共同体成员的积极性，充分发挥和激活本土性资源，可以取得事半功倍的效果。按照十八届三中全会对新型农业经营主体的四个概括，即专业大户、家庭农场、合作社、农业企业（龙头企业）。那么家庭农场相对于其他三者的独特性在哪里呢？特别是在“家庭农场”出现之前，“种田能手”“大户”也是用来描述类似的经营主体和生产关系时常用的政策语汇。从近30年来农业政策话语系统的变化中，我们可以初步对这些不同经营主体，特别是从“大户”到“家庭农场”的渐变过程梳理出如下关键点：
第一，“大户”所意味的经营规模、资本规模在改革开放以来经历了一个“倒U形”的变化。
最初的大户指向的就是种田能手。1984年一号文件中的表述是“鼓励土地逐步向种田能手集中”，1986年一号文件中的表述是“发展适度规模的种植专业户”。但到了21世纪之后，特别是后农业税时代以来，农业的投资回报率明显提升，农业领域的资本回流明显，这时出现的一些以自然人身份和个人资本，通过土地承包权流转而扩大经营面积，并且也确实仍然在从事农业经营的人。政策上对他们的定位和描述起初是模糊的，游离于龙头企业、专业合作社之外。有些地方把他们叫作“大户”，而这些大户多半也会组织或依托于一个名义上、仅具形式意义的合作社。所以对于这类不大不小的“老板”，很难有一个称谓。勉强称其为“大户”，也绝不同于早先的“种粮大户”“种田能手”“种植专业户”，实际上是他们的放大版。
近年来，特别是2013年一号文件的表述，把前面所说的那一类型的“老板”排除在外了，专业大户应该是家庭农场的初级版，即通过流转他人土地从事种植、养殖业的农民。家庭农场是专业大户的升级版，具有更大的规模、一定的自有资本（表现为至少可以拿得出未来一年的地租预付），甚至具有一定的经营管理能力和生产创新能力，以家庭成员为主要劳动力，以农业收入作为主要的收入来源的规模化的职业农民。
第二，对大户的重视有一个渐变的过程，它随着国家农业发展状况的变化和国家农业政策目标的调整而被逐渐赋予不同的意义和功能。
在相当长一段时间内，政策的出发点是提高农业生产效率以更好地保障粮食安全。因此，首先是在“培育农产品营销主体”的框架下把购销大户与农民经纪人、农民专业合作社相提并论的，随后又在促进农业机械化的主题下将农机大户和农机合作社并列。直到近年来，粮食连年增产和财政支农力度逐年增大，国家又把大户及其升级版“家庭农场”作为一种“新型生产经营主体”加以强调。对它们的资格确认和甄别的背后，是对支农资金下发渠道进行精细化管理的考量。
从“产业化”“集约化”到“组织化”，从流通领域的“购销主体”到“新型生产经营主体”，政策侧重点已有了质的变化，不再是国家自上而下一厢情愿、单向度地对粮食安全的忧虑，而是思考如何使农民作为一个利益主体和行动主体，在增加收入的动力下自组织起来，成为市场体系中活跃而不可或缺的力量。正是在此背景下，家庭农场作为一种规模经营的新型样态，经历了上海松江、浙江宁波、湖北武汉、安徽郎溪等地的实践和探索后，在国家政策层面将其从“大户”中进一步剥离，提升为一种具有全国性推广意义的模式。
第三，大户是新主体，家庭农场既是一种新主体，也是一种新制度。大户相对于散户而言，意味着在没有对某个范围内的农业生产经营制度进行整体性和系统性规划的基础上，矮子里出了大个儿。家庭农场则是以对一个区域范围内的所有土地实施统一流转、整体规划后出现了一种新的农业生产经营制度。
从政策实施的系统性来说，家庭农场具有两面性：一方面，作为一种生产经营主体，它是对大户的升级版；另一方面，作为对家庭承包责任制这种基本经营制度的完善来说，大户只是在既有的家庭承包责任制的框架内的微调，而家庭农场制度是对整个家庭承包责任制的一种升级版。
概括地讲，大户相当于雇佣经营且经常处于模糊状态的个体工商户，合作社是劳动的联合，龙头企业是资本的主导。相较而言，在发达地区人地关系较为缓和的当下，家庭农场是一种基于家庭本位的适度规模经营，其负外部性最小，对本土性资源和地方社会活力的激发潜能最大，因此也最应得到政策的支持。大户则极可能在集体所有权缺位无为、小农承包权羸弱无力的环境中，变异为超出农业生产技术、社会公平意识和市场经营效益三重约束的“怪胎”，并由此滋生出诸如“土地黄牛”之类的种种怪象。
仍以上述老张的故事为例。“土地黄牛”老张的存在是与坐拥800亩土地而无力自营的大农户老沈的存在互为依凭的。在现有的农业生产技术、农业机械化和农业社会化服务条件下，哪怕是发达地区，一个800亩土地的“地主”也只能将土地不断转包他人。但老沈大户地位的形成，其重要推手恐怕还是村镇。
4．资本下乡：工商企业投资农地的前景
十八届三中全会后农村改革特别是关涉土地制度的一系列变革信号的释放，使“土地黄牛”们的心思再度活络起来，他们准备跳脱原有的农地农用的用途管制范围内的“经营业务”。惯于加价流转的“土地黄牛”与热衷土地炒作的城市资本碰撞出合作的火花，这便是前文所谈媒体热议“资本瞄上土地流转炒农地，加价倒卖跟过去炒房一样”的由来了。
“资本下乡”这个话题，貌似是2008年金融危机前后开始出现，近几年来，我们耳熟能详的案例就有丁磊养猪、褚时健种橙之类，更遑论引发人们对农业投资另眼相看的“蒜你狠”“豆你玩”“姜你军”等价格变动。
按照温铁军教授的理解，其实“资本下乡”在新中国历史上已多次发生。现代农业或农业现代化理念在中国的发生和落地，大体经历了三个重要阶段。
第一阶段发生在1956—1961年，当时业已提出四个现代化的目标，农业现代化在其中居于首要且基础性的位置。以现代化武装农业，加强“工农、城乡交流”，是经济领域的重要任务。这一阶段的特征是农业的规模化。工业支持农业，工业产品下乡，客观上形成了以乡为单位、适应拖拉机下乡的土地规模经营，直至人民公社时期。第二阶段发生在1998年后的十余年间。这一阶段的特征是农业的二产化即工业化不仅包括工业产品与农业产品之间的交换，而且有大量产业资本下乡，设施农业、机械化、车间化和工厂式的农业耕作与经营方式开始逐步替代传统农业。第三阶段开始于2008年，这一阶段的特征是农业的三产化即服务业化。中央提出建立资源节约型、环境友好型社会，日益严峻的食品安全危机和逐渐崛起的中产阶层要求在源头上对农产品的生产安全各个环节进行综合治理。这就提出了对两型农业、生态农业、循环农业、有机农业的迫切需求，农产品的生产越来越从注重数量、规模转向注重品质、口味，通过“农超对接”乃至更为个性化的销售渠道对城市中产阶层消费者实施“私人定制”。
对于“资本下乡”炒作农地的趋势，决策者历来有明确态度。2012年1月，时任国务院总理温家宝在《求是》杂志的文章中表示：“国家鼓励工商企业为农户提供产前、产中、产后服务，不提倡工商企业大面积、长时间直接租种农户的土地。”2013年中央一号文件出台后，农业部也多次强调“不支持、不鼓励工商企业大面积租种农户承包耕地，与农民争夺耕地经营权”。
对于下了乡的资本应当干什么，需要进一步考虑的是，承载于土地之上的一系列权利，如何能够更好地加以保护和盘活。在相当长一段时期内，中央政府的政策意图是以保护普通农户的承包经营权为基本出发点的。从全国层面来看，这是一个底线思维，具有普遍的指导意义。然而就经济发达地区而言，满足于这一点似乎就显得有些不够了。改革开放以来的农村土地制度，首先经由分田到户的联产承包责任制实现了所有权与承包权的分离，随后又通过日渐深化的土地流转市场化渠道，实现了承包权与经营权的分离。
所有权、承包权、经营权三权分离，是农村改革的重大实践成果之一，这是政策部门和学术界的共识。然而三权分离的普遍发生，部分地遮蔽了在具体情境中，三权各自的影响力、话语权有所不同的事实。比如，对于农民自发的土地流转，稳定承包权、保障其土地承包收益就是至关重要的；对于山地、林地等需要耗费极大的劳动与资本投入的土地类型的流转，稳定经营权、保障实际经营者有一个长远的权利预期，就显得更为重要；而对于在平原地带以大宗农产品为主要种植对象的农业规模经营和土地流转，稳定所有权，如十八届三中全会和随后的中央农村工作会议提到的那样，把“农民集体所有”落实，确保自然村、行政村从生态和土地利用的角度对经营者的生产经营行为保持一定的制约能力，则显得尤为重要。
所以我们看到大批成功的、极少引起社会舆论批评和所在地民众反感的资本下乡，大多是朝向争议较小、开发难度较大、需要投入较多资本方可撬动的山地、林地而去，丁磊和褚时健都是如此。
土地流转的大幕已然拉开，利用市场实现农业生产要素的合理配置，将使耕作者、投资者、所有者各得其所。届时，资本下乡可能不会再如今天这般迷茫，“土地黄牛”现象或成明日黄花。农业的现代化进程需要劳动和资本携手并进，寻找符合中国现实的适度规模经营之道。
农业部的数据显示，截至2013年11月底，我国农民承包土地的经营权流转面积已达到26%，全国农村承包50亩土地以上的大户达到287万家，家庭农场的平均面积达到200亩左右。这些数字值得我们进一步追问，这些规模经营的大户，特别是达到较大规模的、需要打一个问号的“家庭农场”，是否真正处于自耕自营的家庭本位状态？是否有分包、转包甚至“土地黄牛”的行为？是否是“适度”的规模？为中国农业长远发展和粮食安全计，惠农政策的雨露应该滴洒给真正的农业经营主体，而不是大费周章地通过补贴制造出一批没有必要的中间食利阶层。