四、勇闯“政治棘丛”

20世纪60年代，沃伦法院铲除种族隔离的樊篱之后，“议席分配不公”便成为当时美国宪制中最大的难题。所谓议席分配不公，是指在议会议席分配中未能实现各议席所代表的人口数目的平等。虽然貌似公正，每个公民都拥有了投票权，但由于选区间存在相当大的人口差异，在各选区都选举一名议员的情况下，必然使人口众多的大选区的选票价值远低于人口稀少的小选区的选票价值，从而背离了民主社会中公认的使选民拥有平等投票权的“一人一票”原则。通常情况下，这种不公正出现在历史悠久的乡村选区和新兴的城市选区的选民数量的失衡中。

议席分配不公不仅加剧了城乡之间的矛盾冲突和城市问题的恶化，而且也极大地侵犯了公民的平等宪法权利。根据美国的宪制传统，议席分配属州议会和联邦国会的管辖范围，但由于两级立法机关都为乡村保守势力所控制，因此，依靠立法机关改革不公正的议席分配制度步履维艰。但是，美国政治中的这一“老大难”问题，在沃伦法院干预和推动下，通过一场席卷全国的“议席分配革命”，最终在数年得以圆满解决，多少改善了一向为人所诟病的美国选举政治。

议席分配不公问题最早可上溯至殖民地时期，但在19世纪后半期城市化之后表现得最为突出。从1607年殖民地草创到19世纪中期，乡村一直是美国社会生活的中心。据1790年联邦政府第一次人口统计显示，乡村人口占总人口的94.9%，到内战前夕，该数字仍达80.2%。[62]乡村利益集团在美国政坛中占绝对优势，它们不仅控制着各州议会中的绝大多数议席，而且也操纵着联邦国会议员的选举。

但上述局面随19世纪后半期城市人口的激增而面临挑战。迅猛发展的工业化和汹涌澎湃的移民潮使城市人口比例在1890年占到了总人口的35.1%，到1920年则达到51.2%，在美国历史上首次超过乡村人口。[63]这就促使城市利益集团开始要求重分议席，以得到更多的参政权利。但由于乡村利益集团竭力维持现状，这一要求在20世纪60年代以前始终未能实现。例如，虽然36个州的宪法都有定期重分议席的明文规定，但到1960年，其中12个州的州议席及其所获的联邦国会众议院议席分配在30多年里未进行任何调整，田纳西和亚拉巴马等州自1901年、特拉华州自1897年则从未对议席分配做过任何调整。[64]

在依靠州议会不可能改正这一歧视行为的情况下，城市选民便向联邦法院寻求法律救济。但由于议席分配问题带有浓厚的政治色彩以及分权原则对最高法院权力的约束，早期最高法院一直持保守的回避态度，拒审此类案件，1946年的“科尔格罗夫诉格林案”[65]就是最好的证明。

1946年，西北大学政治学教授肯尼斯·科尔格罗夫等3名城市选民，在联邦地区法院对该州的议席分配制度提出挑战。科尔格罗夫等人认为，由于伊利诺伊州政府无视人口向城市急剧流动的事实，继续维持1901年的议席分配，致使城市选民在与没落乡村选民都只选举一名联邦国会议员的情况下，其选票未能获得与乡村选票相等的价值含量，因而侵犯了宪法第十四修正案赋予他们的“平等法律保护”权利。他们要求法院禁止该州的选举，并对其所获的国会议席进行重新分配。在起诉未果后，科尔格罗夫等人将该案上诉至最高法院。

围绕该案涉及的议席分配是否应受司法监督这一中心问题，参审的7名大法官意见分歧。从议席分配不公的恶劣后果出发，布莱克、道格拉斯和墨菲3人坚持认为司法机关对议席分配案拥有不可争议的管辖权。在他们看来，州政府的行为，“导致了令人无法容忍的对上诉人和其他人口稠密选区选民的歧视”，而这正是宪法第十四修正案的“平等法律保护”条款所明确禁止的，最高法院有责任强制伊利诺伊州政府重分议席。[66]

法兰克福特、里德和伯顿3位大法官则持截然相反的意见。他们认为，伊利诺伊州的议席分配的确不公正，但根据宪制传统，指导国会议席分配属于联邦国会的职责范围，如果司法机关涉足此类问题，必将破坏这一“极其重要的政治原则”[67]。在他们看来，“该案所涉争议将明白无误地使法院直接主动地陷入政治纷争之中”，而这将是“有害于民主制度的”。正如法兰克福特所言，如果司法机关对议席分配问题作出司法裁决的话，就“严重侵犯了国会的神圣职权”，司法机关应当最大限度地保持“克制”，“不应该进入这一政治棘丛”。[68]

在法院内部3人赞成3人反对的情况下，对判决结果起至关重要作用的威利·拉特利奇大法官最终倒向了法兰克福特等保守派大法官阵营。1946年6月10日，最高法院公布了由法兰克福特起草的判决，拒绝审理议席分配案件，驳回了原告上诉。

“科尔格罗夫案”不是一宗简单的民事侵权案件，它涉及了一个极其重要的宪制问题：在履行其维护社会公正职责的过程中，司法机关如何处理可能会出现的与其他政治机构的权力冲突。按照美国的宪制传统，分配议席的确是州议会和联邦国会的职责，但由于乡村利益集团正是凭借议席分配不公而在州议会和联邦国会中占据绝对多数，所以，不可能想象两级立法机关能够主动采取有效措施，在削弱自身（乡村）利益集团权势的前提下纠正议席分配不公。在这种情况下，人们只能希望司法机关（尤其是联邦最高法院）能够运用司法审查这一强大的法律武器，制止各州继续不公正地分配议席。要实现这一目标，先决条件是司法机关能够采取自由主义的司法能动，积极地维护社会公正，而不是保守地将分权等宪政原则奉为不可撼动的金科玉律，隔绝于议席分配问题之外，听任社会不公继续蔓延。然而，“科尔格罗夫案”表明，此时最高法院中的主导司法思想并非要灵活地解决现实问题，而是恪守既定的宪政原则。在多数大法官看来，即使议席分配的不公已达到了令人难以容忍的程度，最高法院也只能“充分尊重”立法机关的意志，不可擅越分权原则的雷池一步。“科尔格罗夫案”之后，最高法院一直以“政治棘丛”观为圭臬，拒绝受理议席分配案件。

到20世纪五六十年代，沃伦法院在种族隔离问题上的自由主义立场，再次激起了城市选民寻求司法救济，消除议席分配不公的希望。1961年的“贝克诉卡尔案”（以下简称“贝克案”）[69]就体现了这一要求。

“贝克案”挑战的对象是田纳西州的议席分配制度。虽然该州宪法规定，每10年按人口统计来重分州议会议席，但自1901年通过《议席分配法》后，该州再也没有调整过议席分配。到20世纪50年代末，议席分配不公日趋严重。在州众议院议员选区中，最小的乡村选区只有选民3454人，最大的城市选区选民却多达79301人;在州参议院选区中，最小（乡村）和最大（城市）选区的选民数分别是39727人和237905人，相差近6倍。[70]这就使得占全州人口总数60%以上的城市选民，只能选举99个州众议院议席中的36席和33个州参议院议席中的13席。[71]从而在投票权问题上造成了富有美国特色的“城乡差别”。

1959年，查尔斯·贝克等11名城市选民以“平等法律保护”权利受到侵犯为由，将州务卿乔·卡尔告上了联邦地区法院，要求强制州议会重分议席。但地区法院以“科尔格罗夫案”判决为先例拒绝审理，该案随即被上诉至沃伦法院。

虽然在涉及黑人民权案件中，沃伦法院最终能够达成基本的共识，但是，在议席分配问题上，沃伦法院内部出现了严重的分裂。法兰克福特、约翰·哈兰和查尔斯·惠特克大法官坚持认为，不涉足“政治棘丛”，对“既无财权又无军权”的最高法院保持自身威望是至关重要的，最高法院应尽最大努力“将通往政治棘丛的大门紧闭”。[72]因为“最高法院的权威是建立在公众对其道德约束力的持续信任之上的，要维持这种信任，最高法院就必须在政治旋涡中保持超然独立”[73]。

从维护社会公正的立场出发，首席大法官沃伦、布莱克、道格拉斯及布伦南大法官提出了强有力的异议。他们认为，“科尔格罗夫案”判决是一根经不起推敲的法律“芦苇”，并非“贝克案”的权威先例。因为，田纳西州的议席分配不公公然侵犯宪法第十四修正案的平等保护条款，因之而起的诉讼案件当然属于司法机关的权辖范围。[74]在他们看来，“田纳西州的议席分配是毫无任何合理因素的胡乱拼凑”，严重损害了人民的宪法特权，如不对此予以坚决打击的话，就只能“意味着美国宪政体制的失败”[75]。经过自由派大法官们的努力，一度处于犹疑状态中的斯图尔特和克拉克大法官最终坚定地加入了自由派的行列。

1962年3月26日，沃伦法院宣布了由布伦南起草的法院多数意见书，从根本上推翻了“政治棘丛”原则的宪法基础。意见书认为，议席分配不公侵犯的是宪法第十四修正案规定的“平等法律保护”权利，根据联邦宪法，这一违宪行为正是联邦司法机关执法监督的畛域。[76]布伦南明确指出，“不能仅仅因为案件诉求的是一项对政治权利的保护”，“就断言它涉及了政治问题”而不在司法机关的职权范围之内，如此认识只能是在“玩弄文字游戏!”[77]由于议席分配案涉及的是州政府违反联邦宪法的问题，此类案件必然不在“回避政治问题”原则的“卵翼”之下，而是正常的“可司法性”案件。[78]

“贝克案”是沃伦法院所做的一个最具影响力的判决。它不仅标志着长期存在的议席分配不公行为第一次得到了有效遏制，而且也显示出最高法院司法理念的重大变化。对自由派大法官而言，时代的演进和社会的发展，需要政府不断对政治权利作相应的调整，否则，社会公正便无从谈起。如果通过正常的政治途径，公民的平等宪法权利得不到有效的保护，那么，司法机关就有必要适时地介入其中，用强制的手段摒除虚假政治平等掩盖下的偏私与不公。最高法院主流司法理念的这一变化，无论是对最高法院还是对整个美国社会而言，都是一次历史性的变革。正因如此，在后来的回忆录中，沃伦才将“贝克案”视作其16年首席大法官生涯里的“最重要的”案件。[79]

沃伦法院之所以能抛弃“政治棘丛”观念，除了法院内部自由派大法官力量增强和美国社会平等权利意识觉醒这两个因素，还有两个非常实际的考虑。其一，严峻的城市问题。伴随着50年代美国“丰裕社会”的降临，贫困、犯罪、污染和交通拥挤等城市问题日趋严重。但乡村利益集团控制下的州议会和联邦国会担心，倾财力整饬城市会影响乡村利益，故而仍率由旧章，对城市问题置若罔闻，致使城市利益始终得不到保护。因此，改变不公正议席分配便成为美国城市社会的迫切要求。其二，肯尼迪政府的支持。肯尼迪总统不仅通过“民权委员会”调查各州议席分配不公的事实，而且指使司法部在“贝克案”中提交法律辩护意见书，强烈呼吁最高法院对议席分配案件进行司法裁决，这就为沃伦法院的判决提供了良好的政治氛围。

“贝克案”影响巨大，大量涉及议席公正的案件接踵而至，涌向联邦和州司法机关。由于“贝克案”并未提供一个判定议席分配是否公正的标准，所以下级法院在司法中无据可依，一度出现了标准不一，甚至有些混乱的司法裁判。为此，在以后的一系列选举政治的案件中，沃伦法院试图寻找出一个可行的判断标准。

在1963年的“格雷诉桑德斯案”[80]中，佐治亚州联邦参议员和州政府官员预选中的“县单位制”遭到了挑战。在这一制度下，该州各县被分别划出数目不等的单位选区，各有一张单位选票。随着人口向城市的不断聚集，城市单位选区的人数远远超过了乡村选区，致使城乡单位选票价值之差逐渐加大，最高竟相差近100倍。[81]1962年年初，佐治亚州虽然试图改正“县单位制”的不公正性，但收效甚微。

与“贝克案”不同，沃伦法院迅速形成推翻“县单位制”的一致意见，仅有哈兰持有异议。因为保守派大法官惠特克和法兰克福特已相继离职，新任大法官拜伦·怀特和阿瑟·戈德堡在议席分配问题上都持自由主义立场。

在1963年3月公布的“格雷案”判决中，道格拉斯代表最高法院认为，从联邦宪法首句——“我们合众国人民”——的含义看，“它并未赋予某些选民阶层以优越地位”，而是认定合众国的所有人民，“只要符合基本的选民资格，都应在选举中得到平等对待”，“无论他的种族、性别和职业如何，也无论他的收入和居所与他人有多么大的差异”。[82]任何违反这一宪政精神、损害公民平等选举权的行为都应当予以禁止，因为“从《独立宣言》到林肯的《葛底斯堡演说》，再到宪法第十五、十七和十九修正案，政治平等只意味着一个原则，即一人一票”[83]。尽管“格雷案”只是一宗选举权案件，未直接涉及议席分配问题，但它所确立的保证全体公民拥有平等投票权的“一人一票”原则，实际上已经表明了沃伦法院将在议席分配案中采取的司法立场。

在1964年“韦斯伯利案”和“雷诺兹案”[84]中，沃伦法院开始将“一人一票”原则付诸实施。两案分别来自佐治亚州和亚拉巴马州对国会议席和州议会议席的不公正分配。哈兰大法官依旧认为最高法院应不惜一切代价站在“政治棘丛”之外，反对最高法院对议席分配进行干预。在他看来，“宪法并非医治公共福利诸多弊端的万能药……最高法院也不应被视作改革运动的大避风港”，最高法院“一旦超越自身权力，就不能服务于自己的最高目的了”。[85]但是，在持“一人一票”观点的多数大法官们面前，哈兰的异议显得势单力孤。

在1964年2月公布的“韦斯伯利案”法院意见书中，布莱克指出，佐治亚州政府对其所获的国会议席的不公正分配，是对城市选民平等投票权的“严重歧视”，必须予以坚决制止。“尽管不可能绝对精确地平均划分国会选区，但这不能成为漠视联邦宪法追求人民代表权平等这一明确宗旨的借口”，“一人一票”原则应当是国会议席分配中不可撼动的基本准则。[86]

在同年6月作出的“雷诺兹案”判决中，沃伦代表最高法院再次重申了上述思想。判决认为，“代议政府在本质上是以人民选举的代表为中介的自治政府”，投票权“是自由和民主社会的精髓所在”，[87]任何对投票权的限制都是对代议政府核心理念的摧残，都是对宪法第十四修正案“平等法律保护”条款的违反。为使选举建立在公正的基础之上，公民的平等投票权不能受任何外在因素的影响，因为：

议员代表的是人民而非树木或田地，选举议员的是选民而非农庄、城市或经济利益集团。只要我们仍保持代议政府形式，只要我们的州立法机关仍是由人民直接选举同时也是直接代表人民的管理机构，自由公正的投票权就是我们政治制度的基石。[88]

在沃伦法院看来，社会的演进虽使国家特性发生了巨大变化，“但代议政府的基本原则依旧……即公民的选票价值不能成为其居所的附属物”[89]，“一人一票”必须是判定州议席分配是否公正的出发点和决定性标准。

经过“韦斯伯利案”和“雷诺兹案”，在议席分配问题上，沃伦法院的自由主义理念占据了主导地位。“一人一票”原则牢固地树立起来。尽管沃伦法院的自由主义司法判决遭到了美国国内保守派人士的抨击，但几乎所有州都按“一人一票”原则重新分配了议席。同时，在沃伦法院的努力下，县、市等地方议会的议席分配也被纳入了“一人一票”原则的约束范围，从而在20世纪60年代引发了一场影响全美的“制度革命”。

从“贝克案”确立议席分配案的“可司法性”，到“格雷案”提出“一人一票”原则，再到“韦斯伯利案”和“雷诺兹案”将该原则付诸实践，沃伦法院的司法能动脉络清晰可辨。在这一过程中，沃伦法院闯入了议席分配这一“政治棘丛”，以更为务实的司法理念，积极地弥补政治机构在保护公民权利方面存在的不足。