第十四讲 民主
民主在现代政治中的重要性不言自明。民主具有其古典渊源。从词源学上来讲，直到19世纪中叶以前，民主都是具有明显负面含义的政治词汇。从柏拉图到亚里士多德，再到中世纪的奥古斯丁，甚至于到18世纪的一些思想家，在用到民主这个概念的时候多跟群众的组织与活动有关，很少含有正面的意义。
民主原初的含义在希腊就被界定了。它跟有两个概念有关，一个是人民，一个是统治。大家都知道，亚里士多德讲的民主，就是大多数人占有权力而对少数的上层统治者形成压力的一种政体。柏拉图的论述就更加具有对抗性了，基本上是大多数民众起来通过暴力的手段而获得政权，这种政权对少数的社会上层进行压制。可见，在古希腊，民主的实际含义就是一个多数人统治而已，而且这多数人的素质都不高。群众，大家一起聚集形成政治力量，这一政治力量只是以数量上的优势取胜。
民主的现代含义与之大为不同。在19世纪中叶，民主在兴起的现代国家和政党政治中发生了转变，有了民众自己做主、自觉做主这样一个新的含义。到了20世纪，民主甚至成了人类共同的政治理想。著名政治学家亨廷顿，专门撰写了《第三波——20世纪后期民主化浪潮》这样一部著作，将整个20世纪的历史看作民主化浪潮席卷而来的世纪。这一现象是19世纪的人们所难以想象的。
因此，我们对民主问题的了解，首先要分析的当然不是其词源学的意义，而是从古典的含义转变为现代的含义之后，民主究竟意味着什么样的社会政治状态，民主对于整个20世纪乃至21世纪将会发生什么样的复杂影响，人们在复杂的政治生活中、在各种组织状态里，民主的复杂作用究竟会如何发酵，从而催生出不同的政治社会方式。这些问题，构成了今天审视民主的重要视角。
一、民主的含义
现代民主只能用多元视角加以审视了。原因很简单，人们确实没有办法将民主纳入一个单一框架进行概观。民主的定义之多、差别之大，显然出乎我们的意料。对于呈现为多元状态的民主，我们可以从三个维度上加以描述分析：一个是民主的结构形式；一个是民主的制度理念；一个是民主的两种基本类型。
从民主的结构形式上来讲，长期以来，民主都被划分为直接民主和间接民主。从民主的历史渊源来看，前者从古希腊肇始，民主就是指直接民主，就是广大人民自我统治。这是古典民主政体的最典型形态。间接民主或者说代议制民主在近代兴起以前，人们一谈到民主，便是指公民自主决定自己所在的政治共同体事务的直接民主。
从今天的视野看，民众对自己所在政治共同体事务的自我决定，是可以区分为两种情况的。一种情况是直接决策而进行的多数决，一种情况是投票选举行政长官的多数决。前者并不是指现代选举，而是大家轮流坐庄，在一个政治共同体中，一个人只要具有公民资格，可以进入共同体的政治生活，就可以参与政治决策，也就可以担任公职，从而轮流坐庄对城邦事务发表具有影响力的意见；后者指的是由选举产生出来的执政官、贵族或者精英，经过公民的授权，对政治共同体的事务进行决定，而不必要经过公民直接的投票来决定。这两种民主形式，可以说从古典到现代一直都是激越人心的。人们通常谈到的民主，大致都是直接意义上的民主。在18世纪，启蒙哲学高歌猛进的时候，早期属于启蒙阵营的卢梭，他所讲的民主，都还是直接民主。马克思继承了卢梭这个传统，认为间接民主是虚伪的、少数人的民主，民主就应该是人民自主、自决的直接民主。他们可以说是希腊意义上的古典直接民主传统的合法继承者。
间接民主或代议制民主，乃是一种与直接民主极为不同的民主形态。这种民主理论认为，直接民主具有它特定的历史社会内涵，它适合小型简单的城市国家，但绝对不适合大型复杂的现代都市社会。这种理论对直接民主的困难加以特别强调：在从小国寡民的古典结构转变到土广民众的现代结构的背景条件下，直接民主几乎不具有实际的操作可能性。这种操作困难体现在三个方面：
第一，在一个小型简单的城市社会里，可以形成直接民主所需要的统一的政治意志，但在一个大型复杂的现代都市社会里，几乎不可能形成一种共同的民主意志。为什么呢？一方面，现代社会公民数量太庞大了。要达成共同政治意志，不仅群体差异决定了其难度，而且协商妥协的过程也会太长，从而使共同体的政治生活难以组织。这种的情况，就会导致另一方面的问题，那就是直接民主的内在成本太过高企，以致于政治共同体无法偿付。再一方面，由于大型复杂的现代社会中，普通民众的政治分化相当严重，因此他们政治诉求难以通过直接的表达而进入决策状态，要形成民主政治之下的高效行政体制也会相当艰难。由于民众表达自己的意志很难有一致性，社会整合成本又高昂，直接民主因具有越来越难以偿付的高额代价和社会成本而逐渐退出现代政治民主的舞台就是必然的事情了。
第二，民主政治必然要处理的基本矛盾，也就是众意和公意的矛盾，在直接民主这里更显现出增加着的难度。众意与公意的矛盾是卢梭揭示的民主体制具有的一个结构式的矛盾。卢梭特别强调公意的重要性，认为它才真正代表了人民的意志和愿望。直接民主一般直接表现出来的仅仅是众意，它与公意常常有相左的地方。在这样的情况下，代议制民主制作为直接民主的替换性思路就出台了。所谓代议制民主或间接民主，就是通过选举选出人民的代表，由代表来执行人民的主权。这是具有鲜明现代性特色的基本政治制度安排，在边沁的理论阐述中成为现代政治哲学关于政治制度安排的主调。英式民主与美式民主，都是这种民主制度的典范。虽然英式民主显现为议会主导制，而美式民主显现为行政主导制，但两者都共同具有依靠人民代表执行国家主权的特质。美式民主经过汉密尔顿那一代人的努力，非常成功地把代议制的政治理论形式转变成为一种代议制的政治实践形式。在美国，一方面，经由选举产生的民意代表，从合法性上来讲，以权利和权力的博弈关系，以宪法对权利的捍卫和对政府的制约强有力地规定了人民代表的法权形式，从而保证了选举过程中经由简单多数以至于三分之二绝对多数产生的民意代表之“众意”的结果能够将他们的政治行为限定在反映人们公意的尺度之内；另一方面，美国人通过区域代表制和比例代表制的复式制度安排，使得代议制度有了制度设计的合理性保证——因为仅仅是比例代表制，很可能由于人口比例的原因而产生多数人的暴政。古典民主制、直接民主制的精髓其实就是在多数人专政上面。苏格拉底就是这样被雅典“民主地”判处死刑的。这种多数人的专政，通过区域代表制的均衡得到调谐，一定程度上限制了人口比例在政治决策中的决定性影响。而且，在国家立法机制的安排上，代表众意的议员与代表公意的议员，尽管在身份与角色上并无绝对划分，但通过比例代表制产生的众议院议员，并没有立法的最后决定权，它的立法或议决采取简单多数原则，而区域代表制产生的参议院议员，具有立法或议决的最后决定权，为了保险起见，参议院通过法案或议决则必须三分之二多数通过才算数。加上联邦法院具有违宪审查的权力，保证参众两院不至于滥用立法权力，而总统具有的法案签署权、否决权也相应发挥着制定良法的保障作用，因此，三种权力的连环制衡，确实设计得非常精巧有效。这样，众意的反映不成问题，而公意的代表也不被耽误，相得益彰。这就使得谁有资格代表、如何代表、代表谁、在什么机构里代表以及怎么代表这些问题得到了较好的解决。代议制民主制在美国的成功实践，被认为是现代民主制成功的范例，也是人们有力地证明在现代社会中代议制民主制胜过直接民主制的实际例证。因为直接民主制在现代条件下是解决不好众意与公意的矛盾冲突问题的。
第三，直接民主建立在全民共同怀抱高昂的道德热情参与集体政治生活的基础上，而现代社会的大型复杂化结构，根本无法使政治共同体的公民们维持这种政治生活习性。在现代国家，公民们日常生活的政治习性必定是多元化的，不管这种多元化处于美国那样的“大熔炉”状态，还是处于苏联那样的政治控制状态，都无法有效达到古希腊那种人人参与政治决策，因此人人天生都是政治动物的“高度”。现代国家内部多元的政治生活状态，决定了人民必须以自己族群或群体熟悉的方式参与政治生活，况且权力运作的实际状况注定了无法保障人人进入决策机制，因此精英化的政治机制也要求人们在国家高层政治之外，尝试过一种“社会”的自治政治生活，较国家政治而言的相对较低层次的政治生活形式也就此兴起。人们对政治生活参与的热情也就因此发生分化。就算是政治思想家精心设计了促成一个政治共同体的成员积极热情地参与国家政治生活的制度，人们在客观运转着的多种政治生活机制中，也不可能对国家政治趋之若鹜。当代讴歌直接民主的人们，往往对公民不太热衷国家政治大失所望，认为公民的政治冷淡会导致民主的危机。其实他们未能发现公民在冷淡国家政治之外，对关乎自身生活状况好坏的社会政治生活的热衷。但无论如何，直接民主必需的公民趋同地热衷国家政治生活是不可能重建起来的了。
但是，人们批评代议制民主制的弱点而为直接民主制进行辩护的一个强有力的理由是，选举出来的代表会脱离人民的有效控制，以致代表权必然发生异化，转而成为代表者控制主权者的工具。我们得承认，代表权的问题是人们徘徊在间接民主制或代议制民主制与直接民主制之间的一个最难处理好的问题。在政治理论上也好，在政治操作上也好，代表权的问题都是难以完满解决的问题。因此，代议制民主制仅仅是大型复杂社会制度安排的权宜之计。我们究竟用什么样的制度形态才能保证被选出来的代表，忠实地代表选举他担任民意代表的某个区域或者某一部分人的政治意志呢？如何在政治协商、政治妥协的过程当中避免代表本身对被代表者意志的扭曲，避免政治暗箱操作对他应该代表的那一区域或者那部分人口的政治背叛？这是代议制民主理论还没有彻底说服人的理论难题。正是因为这个代表权的问题，使得直接民主制的主张者认为，一切真正的民主，不是像代议制民主这样的“虚伪”民主，它一定具备民主的直接性。人民有能力直接参与决定，有能力直接进行自我管理，有能力自主地处理好自己的事务，因此，从国家的高层权力决策到基层的具体事务决断，都应当由人民自己说了算。就此可以说，直接民主制与间接民主制将会在民主成为人类政治实践主要形式的情况下，永远这么纠缠下去，它们是民主制度的孪生子。
20世纪是直接民主与间接民主激烈交锋的一个世纪。直接民主的实践，可以说是波澜壮阔。直接民主在一段时间内使得代议制民主制的制度性缺陷暴露在人们的面前，它的“脆弱性”“虚伪性”成为人们批评代议制民主制的重要理由。但是在20世纪的最后十年，这种形势发生了转变。代议制民主取得了辉煌的胜利，而直接民主的政体似乎难以应付一国内政治经济文化发展的需要，一时无法自证其竞争优势。但从长远历史来看，这对孪生兄弟的竞争关系，还不能断言谁战胜谁。从纯粹政治理论逻辑的推断来分析，间接民主或者代议制民主与直接民主，它们在制度设计上的合理性是相互呈现的，而在政治理念上则处于孪生的状态，也许它们会共同淹没在历史进程中，而无法彼此战胜谁。当然，比较起来，直接民主在某种意义上来说是以一种反制度化形式存在的，代议制民主的制度化功能是胜于直接民主的；反过来看，代议制民主强调的是制度化安排，它对于政治现实的批判功能又弱于直接民主的政治理念。这构成二者在相互批判中有效互补的最重要的驱动力。
从民主的所有制制度结构上来审视，民主也可以划分两种形态，那就是人们熟悉的社会主义民主和资本主义民主。这两种民主形式，是在19世纪以来表现出强烈对峙感的民主制度模式之间呈现出来的。在19世纪以来规模浩大的社会政治实践运动当中，资本主义与建立在批判资本主义基础上的社会主义，双方都认为自己提供的民主形式代表了民主的精髓、民主的真谛。在某种意义上讲，社会主义民主就是一种大众民主，它追求的其实就是直接民主，而资本主义民主则是一种精英民主，是一种制度导向的民主、代议制的民主。两种民主形式在它们的基本理念、制度安排与现实状态上，很显然具有重大的差异。社会主义所诉诸的大众民主的正当性，在政治哲学理念的表达上由人民主权提供了坚实支持。它是对传统意义上的多数人专政、多数人统治的民主理念的直接继承。从社会主义民主产生的历史来看，社会主义民主直接来自对资本主义民主的批判、重构。在社会主义民主的人民当家做主理念中，资本主义所推行的代议制民主最大的问题、最大的局限是什么呢？就是被选举出来的政治代理人并没有代表人民真正的意志和愿望。在阶级斗争的视野中，资产阶级的选举所选出来的代表，他们代表的只能是大资产阶级和社会上层的利益，所以，资本主义民主始终只能是少数人的民主，而不是大多数人即劳动人民的民主。资本主义捍卫的始终是社会上层的垄断利益，而不是社会基层最大多数民众的利益。因此社会主义民主就像直接民主反驳间接民主一样反驳资本主义民主，认为后者的民主带有明显的虚伪性。
社会主义民主确实具有它的现代社会针对性。当人们就财产的私人所有制对社会化大生产造成的困局进行反思的时候，人们发现，与现代大规模的社会化生产相适应的所有制形式，只能是公有制的形式。只有在生产资料公有制的基础上建立起来的政治制度，才能化解私人所有制仅仅考虑自己的利益而拒绝考虑社会公共利益的矛盾。在这里，公有制与社会化具有的高度一致性，是人们赞赏社会主义制度最重要的依据。同时，由于私人所有制导致严重的阶级分化，因此在私有制的资本主义社会，人们之间的关系不可能是一种融洽的同志式关系，只能是一种相互对立、对抗的阶级斗争关系。只有建立起社会主义制度，实行社会主义民主制度，在生产过程中没有所有关系的冲突，因此在分配过程中没有根本矛盾的生产者之间，才能建立起同志式的关系，而且，在具体的分配过程中，也才能按照人们的真实需要，逐渐从按劳分配进步到按需分配，最后在生产力高度发达的基础上，实现个人全面而自由的发展。不能不说这种由劳动人民直接当家做主的民主是具有思想性突破的民主设计，是值得期待的民主形式。简而言之，社会主义民主贯穿公有制、同志式关系结构与平等分配三者关系，建构起民主的宏观框架。社会主义所强调的民主价值，从政治哲学的角度看，无论是在宇宙观上，还是在认识论、方法论上，抑或在行为论上，它的诉求都是集体主义的。宇宙观就是人们对宇宙的根本观点和基本看法，它制约人们对于事物认识的立场、观点和看法，一个从集体主义的社会存在角度看待一切社会问题的民主观，特别强调如果人们不从集体视角看待问题，人类这个“类”的存在就会丧失理由。因此，社会主义民主对一切社会政治问题的审视都是从集体出发的，是坚决反对从个体出发的。它认为如果缺乏了人的群体结构，就缺乏了人的类的存在，“人类”简直就是匪夷所思的事情，人类事务的解决也就无从设想。
从集体主义的方法论上进入来建构社会政治制度，落在行为论上，整个社会行动也就势必强调阶级之间的冲突和阶级内部的协调一致。因为政治行动的单位不是个人，而只能是阶级这样的大群体。阶级间的冲突和阶级内的一致是阶级斗争足以展开的两种相互依赖的状态。没有阶级内部的团结一致，阶级就没有力量，就无法以内部的有效整合来对付外部的挑战；没有阶级之间的对抗，尤其是统治阶级与被统治阶级之间的对抗，就没有代表历史进步的阶级对反抗历史进步的阶级的革命，就无法显现足以高度团结起来的、像无产阶级这样代表历史前进方向和人类远大未来的阶级对反动阶级的推翻和取代，历史就有停滞的危险。在这样的基点上，社会主义民主特别强调对人民的民主和对敌人的专政。可见，阶级存在和阶级冲突对于社会主义的民主来说是一个非常重要的二元假设。如果人民民主专政的政权不是对人民民主、对敌人专政，那么情况就会演变为因为它宽容敌人而侵害人民民主，进而因为它敌我不分而无法自我维持。所以，社会主义民主之对人民的民主与对敌人的专政是相互写照的，脱离了哪一个方面都不能说明社会主义民主的实质。为此，社会主义民主特别强调国家机器在民主与专政的对立性运转过程中所发挥的重要作用。因为只有靠国家机器的作用才能够捍卫对人民的民主，也只有靠国家机器才能有效地对敌人实行专政。社会主义民主强调，民主权利属于最大多数的人民群众，因此它对那些绝对占有社会财富的统治阶级，秉持一种镇压、改造的态度，而将他们占有的财富返归财富的本来主人。它要使占据人口最大多数的人民群众享受到民主权利。从这个意义上讲，社会主义民主始终将民主的眼光落在下层民众身上，它也就对社会下层具有强烈的诱惑力。不能不说，社会主义民主在理论上是具有相当说服力的。
但已有的社会主义民主的实践形态——苏联斯大林式的社会主义民主实践——还不能令人满意。斯大林式的社会主义民主恰恰使民主走向了专制。“群众—阶级—政党—领袖”的社会主义民主行动结构，往往造成瓦解制度规范的个人崇拜，而领袖的个人意志极其容易走向个人专断，并因为这样的专断演变成社会灾难而败坏了社会主义民主的声誉。这就使得社会主义国家在社会改革的过程中必须走向制度化的民主和可约束权力的民主。
资本主义民主是现代民主实践历史悠长、发展形态非常成熟的民主形式。即使是社会主义民主具有超越资本主义的历史优越性，社会主义民主也必须是在吸收既成的资本主义民主制度优点的基础上才可能建立起来。因此，对资本主义民主制度进行深入的研究就具有当然的合理性。从结构特点上来看，资本主义民主具有它的特殊性。一方面，这种民主形式特别强调民主制度与公民自由联系在一起。它是一种自由主义民主的混合理念。另一方面，资本主义民主特别强调选举制度的重要性。在这个特定意义上讲，资本主义民主对基本制度的设计，既重视对权力的限制，又重视对权利的保护。前者构成资本主义民主制度的三权分立制衡体制，后者构成资本主义民主制度一套保护公民权利的法律体系。出于对公民各自利益的捍卫和保障，资本主义民主强调在制定良法的基础上，以捍卫秩序来保证既有秩序得到改进，以保护权利来坚定地限制权力。它对于从人民到公民再到选民的政治主体设计尤为重视，对于财产关系的边际状态保持高度的警惕，对于公民权利的多方维护抱持一种克尽精微的观念。资本主义民主的基本要素是：从民主形式来看，由于对自由价值的捍卫而成为自由民主；从制度安排精神上看，由于对人民权利的捍卫而成为大众民主、社会民主；从制度运转的具体方式上看，由于强调程序的至上性而不容许所谓的实质正义，因此它是程序民主。
从资本主义民主或自由民主的精神气质上来讲，在宇宙观上它是个人主义的，在方法论上它也是个人主义的，在行为论上它还是个人主义的。个人主义的预设成为自由民主的出发点和归宿点。自由民主理论特别强调如果不从个人、个体出发来审视问题，我们将在民主的操作中把个体当作化约的对象，从而走向多数人的暴政。只有坚持个人主义的基本立场，每个个体具有不可化约的存在价值，才能使这样的社会政治制度抵抗多数人的暴政，并使得民主足以保护那些哪怕是极少数人坚持的正确价值判断、哪怕是极少数人的利益诉求。在此，个人主义就正好将整个人类的发展归为一个化约的个人的集体主义想法，而将社会中活动着的单位看作完全是具有独立价值的个人。因此，它在认识一切社会现象、设计一切社会制度的时候，既不从集体这个社会存在出发，也不从家庭、组织、社会、国家、政党、阶级、阶层等集合性概念出发思考社会政治问题。
但如何满足在资本主义民主形式下多数人的民主诉求？如何满足多数人参与社会生活而要求政治权力的诉求？这是资本主义民主的短板。原因在于，按照个人主义自主、自决的原则，个人参与社会政治生活，不是由于一个国家主人翁的道德感觉，即不是由国家促使公民参与而成就的。由于资本主义民主强调的公民政治参与的自愿性，常常造成公民们拒绝参与社会政治生活，这就使得民主有挂空的危险。尤其是最近几届美国总统选举，投票选民几乎只能维持在百分之五十左右，根据简单多数决原则，有超过百分之二十五的公民投票赞成某个候选人，该候选人就有可能成为美国总统。这是一个令人难以容忍的低参与率。而其中拒绝参与的群体，又大多数是少数族群体。假如不改变这一状态，资本主义民主倒真正成了少数人的民主了。随着加拿大著名政治哲学家查尔斯·泰勒提出“承认的政治”的命题，资本主义民主如何在维系自己国家的政体的情况下，既使得少数族的权利得到尊重，少数族的人群能够落实到社会民主运转的过程中来，又使得多数人对民主参与怀抱高度的热情，就成为今天意欲改善资本主义民主的人们致力思考的问题。社群主义对自由主义的批判、共和主义对自由主义的“超越”，都是力图建构起自由民主的修正形态。
于是，这些修正性的努力提醒我们，无论资本主义民主还是社会主义民主，如何把个体和群体的两个端点向兼顾两者的中间点逼近，是一个不无益处的政治哲学致思路径。在政治哲学上，资本主义民主和社会主义民主的“趋同论”这样一种说法的流行，从某种意义上代表了民主制度建构的新思路。资本主义民主通过改进它的制度安排，使某些实际处境上处于不利地位的群体，在折中情形下可能得到某种改善，从而显现出它与社会主义民主的亲近性。罗尔斯构想的“公平的正义”似乎代表了这样的变化思路。而社会主义民主通过对自身制度的安顿，可以将原来忽视的集体中的个人权利放到一个受人尊重的位置，从而显示出它和资本主义民主的某种相近性。但资本主义民主和社会主义民主究竟可不可能趋同而成为一种新型民主呢？这还是一个疑问。作为“第三条道路”出现的修正民主理论的左翼思潮、社会民主主义思潮，似乎表现出了兼综两种民主优势的实践企图。在这种实践尝试上，英国前任首相布莱尔、美国前总统克林顿，花费了不少精力。而理论的尝试，则由布莱尔的首席顾问、社会思想家安东尼·吉登斯进行了阐述。“第三条道路”的设计表现出兼综社会主义民主和资本主义民主双方优势的勃勃雄心。这样的兼综是否会取得令人满意的结果，是否有利于我们对现代社会的重构，还需要进一步观察。
从民主的社会阶层层次指向上看，民主也可以划分为两种类型，即高层民主和基层民主。高层民主也可以称为“政道民主”，基层民主也可以叫做“治道民主”。我们知道，政道民主是关于权力来源的民主，治道民主则是关于权力运用的民主。前者主要强调的是统治者权力如何可以有一个合法来源。在现代民主制度中，这就是一个国家权力的合法性安顿的问题。后者主要强调的则是不问权力来源，只问权力的运用是不是合法、合理与合情。一般讲，西方民主重视政道民主，东方的古典民主体现的是治道民主。
高层民主即政道民主主要强调，民主制度与非民主制度的区别，就在于是否成功地限制住了国家权力。民主制度就是要对国家权力进行制度化的限定、限制性的安排。不论是“以权力制约权力”还是“以权利制约权力”抑或“以社会制约权力”，其宗旨都是限制国家权力，只有成功地限制了国家权力，权力才会伏法，服服帖帖地为公民服务。基层民主即治道民主则不关心权力的来源，它关注的是什么？是具体管理过程的管理民主，是权力已经被人掌握的情况下，掌权者如何将权力自觉用来为公众服务，而不为自己谋取私利。其实，政道民主与治道民主并不是一个可以切割开来对待的问题。缺乏政道民主的前提，治道民主就完全依赖于掌握权力的领导者良心的发现，这就将民主安置到了一个极为不稳定的基础上了。而政道民主的问题解决了，治道民主的问题也就有了扎实的根基，就不会将民主安顿在不可靠的领袖意志与愿望的基础上。如果我们试图将民主仅仅安顿在治道民主的基石上，那民主始终就处于一个与虎谋皮的危险状态。
二、民主的理想诉求和制度安排
民主之作为一种政治追求，实在仅仅是一种政治理想而已；民主之作为一种制度安排，则构成为一种妥协的政治手段。民主的理想诉求和制度安排之间，显然具有很大的差异性。原因很简单，在表达民主理想的时候，假设我们是站在直接民主和社会民主的立场上来讲的，所有的人按其理想设想，都能够参与政治，都能够进行政治决定，甚至都能够进行行政决策，相应的，由于决策是人民群众自己作出的，因此他们都能够在具体事务的处理过程当中发挥自己的聪明才智和天生才干。从理想的角度看，这无疑是对我们人类政治能力怀抱尊重的表现。从自由主义民主的角度讲，理想性的民主制度安排，也能够完全制约权力，使权力服从于权利的需要，使权利都能够得到合理的安顿。无疑，这也是对人类政治制度设计能力与制度运行效用的信任。就此而言，如果我们把作为理想政治形态的民主当作道德价值的政治诉求来对待的话，那么，它确实集合了人类政治智慧。
但是，面对民主的理想诉求，我们的眼光落到政治现实的时候，未免会让人失望。一方面，尽管民主之作为道德化的政治诉求是值得敬佩的，但是民主在制度安顿上却有很多具体的困难需要克服。民主绝对不是一种完美的幻想，如果人们没有办法设计出一套切实可行的政治操作手段，那么民主也就会落入乌托邦的陷阱。在这个意义上，民主的道德化诉求和民主的制度化安排之间，必须达成一种微妙的平衡，它才可能从理想形态落实为现实过程。
在诸种民主的理想诉求基础上建立的、声称为“民主的”制度之间，具有很大的差异。这种差异，是由民主的道德化理想诉求与民主的制度建构必然具有的不一致关系造成的。当人们将民主作为理想诉求表达的时候，会将民主安置在一个似乎反映了人们政治理想愿望的高尚位置。这个时候的民主理念当然是很具有吸引力的。原因很简单，每个人都能自主、自决，并发自内心地积极参与到自己所在的政治共同体的社会政治活动之中，这就颇有点“我为人人，人人为我”的理想社会感觉。理想化的民主具有强烈的政治感召力，这种政治感召力依托于一种完美的政治愿望，好像一旦实行民主，所有社会政治问题就迎刃而解了，人们就此可以迈进一个没有政治冲突、只有政治合作的理想境地了。
关于民主的完美诉求是难以落实到制度安排上来的，因为作为人为设计出来的制度，不是以理想来聚集制度实施的资源，而是以可行的秩序作为制度安排的基础。因此制度从来不给人理想的满足感，只给人现实秩序的保障性。任何政治理想只要落实到制度的层面，就走的是务实的道路，而不是玄想的捷径。这是由制度的特性决定的。制度的基本特性有三个。第一，制度具有既定性。这种既定性使制度不能随时随地加以改变。制度承继过去的规则使它具有继起性，即制度总是连贯过去与现在的桥梁。只要是制度安排，就意味着作为制度的规则不能中断，不能由革命来随时宣告制度的终结。制度对于受到制度约束的每一个人和每一个组织都是一视同仁的。它的既定性也就此显现为平等性。第二，制度不是为了理想而设立的，因此制度的设计要满足可行要求。制度的设计不从理想出发，而从现实出发；制度的设计不追求完美，只寻求满意。制度的可行性体现为制度对于涉及其中的诸因素的有效综合，因此足以调动各方力量投入到制度的运行过程之中，使制度发挥促使主体行动的功能，推动人们致力解决他们试图解决的各种事务。就此而言，制度问题不是“坐而论道”的问题，而是“起而行之”的问题。第三，制度的设计是为制度绩效展开的，制度的设计不满足审美的愿望，也不满足动机的良好，更不满足高尚的道德感情需要。制度必须能够务实地处理秩序需要的规则与举措，从而保证制度约束之下的诸事务得到切实的处理。一种完美诉求基础上的制度设计，常常保证不了制度绩效。因为针对不同群体、不同动机、不同追求和不同目标的制度设计，绝对无法从最上限的高尚动机、最理想的状况、最伟大的目标出发，它只能从中等状态出发来设计制度安排。这样的制度设计才足以让作为制度相关者的民众参与到社会政治生活当中，自主决定、自主设计、自主衡量、自主实施，从而保证制度推行的满意绩效。尤其是在土广民众的情况下，在所有民众参与政治生活、直接决策、直接执行、直接评估成为不可能的事情的条件下，就更是如此了。
制度试图保障所有公民参与其中是有内在难度的。什么样的内在难度呢？因为人民群众处于一个意志分散、诉求分散、行动分散的状态，如何在制度上积聚为统一资源，显示为统一意志，而作出恰当的制度安排，并不是一件轻而易举的整合事宜。土广民众的分散性现实和统一意志在制度上的重要性，就使得从分散意志到统一意志的转变过程需要一个中介，以便聚集制度需要的权威性资源。于是，现代政治制度设计的处境就此显现出来：一方面，群众要组成政党，由政党来表达群众的政治愿望，并组织统一在某政党的组织章程之下的群众以政党政治的方式进入公共政治生活；另一方面，政党需要由领袖率领，政党领袖有能力整合组织资源，提供给政党以行动目标，统筹资源以实现政党的组织目标；再一方面，政党领袖必须具有引导政治的强力手段。群众、政党与领袖在展开连贯性政治行动的时候，由于展现出多元的行动状态，因此必须借助制度的规范，将基于不同政治理念、组织建制和行为目的的相关者统纳到一个兼顾各个群体、政党与领袖利益的基本制度之下。于是，一种将政治行动有效规范起来，保障权利并限制权力的宪政安排便浮现出来。这是关乎民主的制度安排的最高问题。
制度的权威性是制度能够付诸实施的条件。而制度的这种权威性来源就是将制度的人格载体置于制度的约束之下。无论是对形成制度的那些权势人物还是对制度具有强大政治影响力的政治组织，都必须纳入制度的约束中。因此，对政党组织的约束，对政党领袖的约束，对制定国家法律的人士（或者叫做议员，或者叫做人民代表）的约束，等等，都变得非常关键。在民主的制度安排下面，任何社会政治组织都不能超越国家法律而具有制约公民行动的能量。若没有国家的民主，则难以具有真正治理国家、规范民众行为的制度化努力。诸如政党之类的组织对民众的约束，始终呈现出效力递减的规律。原因在于，任何非国家的组织机构都没有办法达到国家民主制度的制度效能，一个具体的组织机构，无论这个组织有多么庞大，无论它的实力有多么雄厚，它也只能约束组织成员，而无法有效约束组织之外的其他成员，因此组织之外的人士对组织的认同程度是不能保证的，愈是组织外围的人士对组织的认同也就愈是下降。因此，对于一个基于民族—国家的建制来讲，就必须在民主制度的设计上，尽可能多地使各个阶层、集团和组织的代表进入制度制定的过程，让各自的代表发出制度制定的声音，俾使制度的制定具有真正的民主性保障。民主制度下能够产生良法，而专制制度下难以产生良法的原因也就在此。
各个阶层、集团与组织的代表进入国家基本制度制定的过程，成为可行的民主制度得以出台的前提。因此，代表的产生机制就变得非常重要。仅仅以道德理想为诉求的政治安排常常无法选拔出真正代表某个阶层、集团或组织的人选，以至于推选出来的“代表”根本不知道自己代表的是谁。因为他没有在选举的竞争性空间里练习如何履行民众代表职责程序，他自然无法反映民众的政治意愿。同时，代表的人数多少与产生机制具有同等的重要性。不是说代表愈多，就愈能反映民众心声与诉求；自然，也不是代表少，就能体现民情。相应的阶层、集团和组织代表与适度的代表人数之间应当具有恰当的比例关系。比如现代国家里制定国家法律的民意代表，通常都在一百人到五百人之间，人数过多就不足以有效代表他们应该代表的对象，比如多至三千号人，根本就无法集中且有效地商议国家立法与制定政府规划。代表就只能简单地表达自己的政治意愿，对于他应当代表的阶层愿望、区域愿望，都没有办法反映。同时，因为规模控制了，人们不会陷于无休无止的争论，这样的争论无聊且耗费时间，当然这样也不会限制于某个领袖垄断性的言论而使得政治博弈的过程骤然缩短。当代表太多的时候，代表们即使对民意有所反映，方式上只能是座谈式的，状态上只能发出一点哀怨之声。只有保持适当的代表人数，才足以真正具有针对性地、深层次地讨论国家政治问题。国家立法或政府规划时，要从极端分散的代表集中为统一的国家意志的时候，我们不能依赖人民代表的声泪俱下，而要依靠他们的理性博弈。在这个意义上，我们也就能够理解美国众议院由五百来个议员组成而参议院议员控制在百来人规模的原因。因为这样的代表人数，才可能设计出相应深度的议事规则，从而保证有效的政治协商、务实的政治妥协、全面的政治沟通，最后达成制度制定上的一致。
当代表队伍太过庞大的时候，“代表”们仅仅能够表达自己的道德愿望，表达对政治共同体的关注态度，表达自己对政治共同体事务参与的高昂热情，但确实无法使这种政治参与收到制度化的实效。通常在这种情况下制定出来的“制度”徒有制度之表，而无法保障制度绩效。这使整个国家政治决策、政策制定，落为非理性选择的结果。而且，这样的处理机制必然依赖主义话语、口号治国。这就进一步使得理想化的、道德性的民主参与作为政治诉求，没有办法对制度绩效作出保证。因为文献性的制度制定得再好，也无法真正发挥制度功能，制度永远需要依靠高昂的道德热情来填充资源配置虚化的空间。于是，所有社会问题的解决，就必须是政府大包大揽，全能政府的定位就此也难以更改。而政府一旦成为全能政府，政府也就想以垄断社会资源、垄断政治控制的手段，来兑现它慷慨作出的大包大揽的道德承诺。如此一来，在现代的“国家—社会—市场”的三元结构中，国家既吃掉了社会又吃掉了市场，最后必然是吃掉自己。因为当国家吃掉一切非国家的建制时，国家也就成为无法自我控制的巨无霸，它终究要走上毁灭自己的道路。国家的非制度化运转，确实是成本最高，效益最低。真正保障制度绩效，只能通过一种政治上的制度安排，首先落实国家基本制度的民主，其次重视国家制度的可行，再次努力追求制度绩效。因此制度民主肯定尽力避免人治思路、德治思路。所有的人都在制度之下活动，所有的人都遵守既定的制度，在这样的情况下，制度本身的形式性作用、自发性作用，就成为法律主治的制度化状态，这个时候，国家治理、社会治理的基本状态就会逐渐成为现实。只有当人们对制度的遵从胜于对伟人的崇拜的时候，只有当人们宁愿在制度之下追求自己的行为目标而不愿意在投机状态下谋求利益最大化的时候，只有在人们只想依靠自己的冲突、合作、博弈实现行为目标而不愿意接受权势人物恩赐的时候，制度化的机制才算是建立起来了。
民主的制度建构并不需要人人参与的大民主来维持制度的社会基础。民主制度在建立的过程中，也不需要社会各个阶层的从业人士都要有自己的从业人员作为代表。比如工人、农民就不一定只能通过身份角色上一定是工人、农民的人士才能代表他们的利益，反映他们的愿望。这种观念实际上是身份社会遗留的观念。在民主的制度布局中，民意代表并不必须来自底层社会，才足以说明底层社会的民意受到了尊重，并且在国家立法与政府政策制定过程中得到了充分反映。其实，民主的代表机制需要民意代表既必须具有代表的愿望与热情，也必须具有代表的能力与技巧。这不是忙于谋求生存的底层人士所能够达到的政治参与条件。在谋求生存的艰苦生活条件下，底层人士确实值得人们同情，也值得将他们的艰难生活状况反映到国家立法和政府政策之中，但是，他们自己则是没有政治参与的闲暇的，否则生存问题就无法解决了。同时，他们也没有政治参与的热情与能力，这两者都与告别生存而谋求发展的人们紧密联系在一起。因此，对于底层人士来讲，必须在国家立法和政府政策制定中有他们的代表，但那一定得由愿意并且有能力代表他们的上层人士来充当。这不是他们自己挺身而出就可以担当的事情。即使他们中有人挺身而出，那也得依靠底层人士共同解决他的生计问题才有可能，而这个时候他就已经蜕变为专门从事政治职业的工人贵族、农民贵族了。就此可以看出，以出身论代表谁的问题是一个幼稚的思路。
民主制度下达成的政治与行政决策，因为各个阶层、集团与组织都有自己的代表参与其中，所以就与专制制度下达成的政治与行政决策构成两种类型。前者，决策前成本是相对高昂的，但是，由于它强调决策的可行要求，对决策成本进行理性计算，因此，决策的执行成本一定是相对低廉的。后者，决策前的成本一般是低廉的，但执行决策的成本绝对是高企的。因为一个规模庞大的代议机构发挥的影子式作用，通常被领袖人物的主观意志所抹杀，而领袖人物的英明又不是一个可以计算的东西，这就使得从领袖人物对自己行为成本的不可计算，演变为整个决策成本的无法计算。当政治的英明领袖能够保持自己的英明状态的时候，政治决策的成本与决策后执行的成本可能同时低廉；当政治领袖的英明局部丧失的时候，结果就有可能既提高决策成本又提高执行成本；如果长时期领袖人物陷入昏聩状态，那么决策成本与执行成本就会同时上扬。可见，非民主制度的领袖决断，是无法保证决策效果的决策形式。而民主决策之所以比较可靠，就是因为对于为合理决策偿付的代价有较为清醒的预算，所以决策前成本虽然相对高昂，但因为决策前考虑周全而使得各方面的意见和困难都得到了兼顾，所以执行成本就一定是相对低廉的。民主决策与执行的成本状态与非民主制度条件下的决策与执行状态，两者正好是一个相反结构。所以，在一定意义上讲，只有经过民主制度的政治妥协性商议而进行的制度安排才真正能够保证制度的严谨性、定制性、绩效性，而人治思路尽管也有某种制度安排，但由于它不诉诸制度制约的状态，而且对制度有一种内在的颠覆力量，因此它没有办法兑现它的政治承诺，而必然或早或晚地陷入政治破产的境地。
三、民主程序
“现代”政治制度几乎都建立在民主的合法性基础上。但是，声称皈依民主的各种制度之间，具有很大的差异性。一个最明显的差异就是，一些声称民主的社会政治共同体从来就不把民主制度化、程序化，仅仅作为政治口号处理，而另一些社会政治共同体则将民主处理为一套制度安排，从国家基本制度到社会管理的具体制度都程序性地安置在治国理政的过程中。前者就是程序性民主，后者则是实质性民主。两者是相对而言的民主存在形态。
从一般角度讲，程序性民主并不一定完全把实质性民主排斥在外；反之亦然，实质性民主的政体，也需要一些起码的程序安排。实质性民主和程序性民主的最大差异不是要不要程序或要不要民主的实质，区别仅仅在于民主的程序和实质性要求谁主导谁的问题。程序安排主导实质要求的，就属于前者；实质要求主导程序安排的，则属于后者。可见，程序性民主与实质性民主的区别，不在它们的结构要素上，而在它们的结构特点上。比较而言，现代民主一定要诉诸程序安排，民主才是可靠的。为什么这么说呢？理由是，一套程序安排的落实，就体现出人们对民主价值有了共同的认知，人们就可以撇开自己的价值偏好，注重程序安排对于民主价值轴心的价值偏离必须围绕程序安排来进行矫正。我们知道，即使对民主怀有信念的人士之间，在价值观念上也是有差异的，当缺乏弥合差异的程序安排的时候，这种差异就可能扩大为政治裂痕，造成政治对抗。当人们都乐意将这些差异付诸程序协调的时候，政治对抗的可能性就会降低，寻求一致性的政治努力就会占据公共舆论的上风。这使我们意识到，民主价值偏好的存在并不是一种可怕的事情，我们各自完全可以相信自由主义民主、社会主义民主、资本主义民主，可以在高调民主和低调民主、直接民主和间接民主之间进行价值取舍。但是，怀有不同民主价值偏好的人们却不能挑战已经形成并在有效运作的民主制度程序。在承诺民主程序安排的前提条件下，具有不同价值偏好的人们愿意诉诸价值偏好之外具有价值通约的共同点，以及为了使个体和群体的价值偏好趋向于民主的共同制度诉求，从而求得社会政治基本制度的一致性安排。
关于民主的制度安排不是以信念作为导向的，那它以什么作为导向呢？以工具性价值作为导向，以技术化思维作为特点。民主的价值信念关乎民主的精神支撑问题，而民主的程序安排关乎民主整顿社会政治秩序的实际方略。当人们都认为按照如此的程序从事政治、处理事务就可以将自己在价值上期盼的目标付诸实现，而如果不按照程序行为实现价值期盼就可能没有希望，这个时候，人们就可以撇开自己在价值理性上的偏好、纷争、对峙来寻求一致性。而这种一致性，一定是一个工具性的价值，而不是某个价值信念或偏好吃掉其他价值信念或偏好的状态。就这一点来说，程序性的东西，即一套程序、做法的技术思维或者技术手段，就变得非常关键。比如说，在民主问题上首先要保证人民对国家权力的限制，那么，国家立法机构的程序设计就具有决定性作用。机构的设置、代表的选举、议事的规程、决定的方式，都需要进行专门的设计与精心的安排。不管你是资本主义民主还是社会主义民主，不管你是高调民主还是低调民主，不管你是直接民主还是间接民主，这个时候，都需要有一套保证人民代表有效代表人民的制度机制和严密程序，这样才能使议会制度有效地运转起来。
民主的程序设计与运转，就是在“诸神之争”之外，设计一套促使人们既理性表达政治上的分歧又理性地寻求政治上合作可能的制度。如果说民主制度主要是建立一套现代的社会政治制度的话，那这一套程序性的安排，就自然要强调程序本身的制度性和合法性、可行性和有效性。因此，程序性民主首先要强调聚集正当性的资源，必须对个体和社会群体不被歧视的权利加以保障。这是一个底线原则。在这个意义上讲，民主的程序安排，绝对是一个扩展着的、被纳入民主决策和执行机制中的广大民众的普遍要求。当然，这并不意味着民主制度甫一建立就能够让所有社会成员享受民主权利，民主权利具有空间范围逐渐扩大的历史进程。民主制度实践的最初时期，可能只限定于少数人行使民主权利。比如像英国，首先是贵族，然后逐渐扩展到资产阶级，扩展到下层群众，从男性公民逐渐扩展到以往不参与政治的妇女，从白人公民逐渐扩展到有色人种，等等。民主实践行为主体的扩展，使民主制度的安排逐渐体现为具有政治共同体成员权利的人士都可以行使的权利。这个时候，社会成员与政治共同体成员在民主权利上依然具有实质性的差异。即使今天民主制度充分发育的现代国家，也并不是只要在那个社会里生活的社会成员就可以行使民主权利，他必须首先取得这一社会组成的政治共同体的成员资格才能行使。非民主制度则仍然无力保证一切社会成员的社会政治权利。
但在民主制度下，对所有社会成员的人权都高度尊重，这是民主的制度程序设计中必须贯彻的基本原则。民主的制度设计，在贯穿人权的基本原则的时候，从政道设计到治道设计便都由精细的权力分割制衡的制度来保障权利的受到尊重。从政道的制度设计上来看，国家权力的三权分立制衡原则构成为权力来源正当化的保证。从国家的根本大法——宪法的制定上来说，必须建立起限制权力、保护权利的根本原则，从超然党派、组织与个人利益的角度制定出宪法，并经过人民的批准，成为国家一切制度的根据。一个国家宪法的制定，并不一定需要普通民众的直接参与，也不一定要在立国的时候由民主选举的人民代表制定，但一定要保证制定者对自由、公平、法治原则的信守，保证他们不将自己的利益带进宪法之中，这样的宪法才具有宪法性。只有反映人民主权观念并经由人民批准的宪法才构成为合宪性的宪法。宪法的修改，与宪法的制定就有了很大的不同。从程序上讲，宪法的修订必须通过人民的同意，一些国家将这种制度化的同意机制设定为全民投票，一些国家则将这种同意的机制设定为国家立法机构成员的三分之二多数通过方为有效。因为修订宪法是在宪法依然发挥国家根本法律效用的情况下进行的。它不是一个正值国家刚刚诞生甚至创制一个国家特殊状态的专门制定宪法时期，那个时候一定需要具有宪法信念的人士制定宪法的法律文本，尽管这个文本是需要人民批准的。宪法一旦制定并实施，就不是哪一个特权组织和个人有权修改的，因为这样就难以避免随意处置宪法的危险。在此基础上，国家立法机构的代表产生、议事规则与决策程序就成为非常重要的制度安排了。一方面，在代表来源上，一定要既照顾区域利益，也照顾人口比例。选区划分也就成为一个制度设计的关键问题。一个人一旦当选为国家立法机关的议员，那就意味着他必须承担起进行专门立法的责任。这一职位绝不仅仅是一个政治上让人感到光荣的位置而已。国家立法机构的代表彼此之间必须为国家立法、限制政府以保证施政绩效进行有效的辩论、妥协，以保证国家法律的可靠性和政策的合理性。立法的程序就此成为一个严肃的政治问题，而不是某种政治开明的姿态。程序安排必须是为人们所共同认可的。依靠程序是国家立法具有合法性的可靠资源。如果对一套程序没有达成妥协，那这一套程序就可能是歧视性的，就可能无法保障立法的民主性，制定出的法律的合法性基础就是不够的。政府的权力是被代表人民主权意志的国家立法机关授予的。因此，政府的设置、政府的权限、政府的规模、政府的职能、政府的财源、政府的人员、政策的过程、绩效的评估，都必须纳入国家立法机关的监督范围。政府就是一个“依法行政”的机构，而不是一个用道德许诺或以高尚自诩的机构。独立的司法系统依照法律精神和法律文本进行司法审判，构成为国家法律权威得以维护的重要条件。在三种权力各自的权力界限与功能划分都清晰的前提下，还需要将三种权力安顿在一个相互制衡的平台上。因为，任何一种权力的独大，都是对民主制度的威胁。
民主制度是保证民主有效运转起来的条件。假如没有井井有条的制度安排，民主就会陷入无法自救的危机状态。为了使民主制度有条不紊地运转起来，需要保持对民主制度的威慑性限制。这种限制，起码在两个方面的安排或承诺非常重要。一方面，需要在制度上限制民主陷入危机的可能。三权的连环制衡是避免民主制度陷入危机的制度保障。当行政权出现问题的时候，司法权就应该适时介入；当司法权滥用的时候，行政权就有必要干预；当立法权不正当使用的时候，司法权就必须加以矫正。这样才能使三种权力各归其位、各尽其责。美国关于国旗的立法案具有典范性。当行政权的代表——总统提出国旗立法案，国会参众两院均高票通过的时候，联邦法院依据宪法裁定这一法案是违宪的。因此相关立法在联邦法院两次都被否决。三权的连环制衡保证了其中任何两种权力都难以勾结起来，使权力之间的关系成为一种平衡作用的关系。这就内在地限制了某种权力以及某种权力人格代表坐大的可能性。另一方面，需要在政治制度上承诺人们和平、理性地抵制某些不合理制度的权利。这种抵制有硬性的抵制和软性的抵制两种。对一个程序的硬性抵制，包括政治革命，对于程序化机制来说，则是和平的政治抗议，比如示威、游行、集会，等等。所谓软性抵抗，就是对这一套制度怀抱不予信任的态度，冷漠处置由这一套制度支持制定出来的任何规章制度。前者是制度失败的最终状态，后者是制度失效的一般情景。对于民主制度来讲，两种情况的存在以及两种情况被承诺为公民的权利，就使得民众具有反抗政治压迫的民主权利，也就使得掌握权力的人士注意避免出现这两种悲剧性的局面。
从民主制度的治道设计上看，管理民主的制度安排越来越受到人们的重视。上个世纪80年代以来西方的治道变革，为我们提供了认识管理民主重要性的契机。从统治（Government）到治理（Governance）的演变，就显示出民主的制度安排从单方面出自统治愿望的国家制度演变为出自国家、社会与市场各个方面的制度精神的积极变化轨迹，而且表现出超越官僚制度的层阶规定而展现主动的工作精神的积极变化。人们试图将曾经发挥积极效用的官僚科层制进一步推进为既履行规范责任又主动承担创新的新型管理体制。这就为民主制度在治理层面上的落实提供了新的动力。而治理的模式选择，是一个与当时、当地的具体状态紧密联系在一起的制度适时制定的过程。它不拘执为既定的程序，但致力创设新的行为路径，从而为制度的灵活性留下了空间。
在强调民主程序安排可行性的时候，需要避免两个趋向，一个趋向就是为了制度具有可行性而使制度过简，另外一个趋向就是为了制度的可靠而又重重叠叠、重复设置，导致制度过繁。制度过简的弊病是什么呢？那就是这一套制度没有经过充分的酝酿、协商，没有考虑到制度需求的细节，就匆匆制定出某个法律文件、某种行政法规、某一规章制度。在这中间，我们没有看到建立规则的动员过程，也没有看到执行的筹划过程，这必然使得制度缺口很庞大。制度过简，就会造成制度规则的建立陷入一个累赘的行政过程。当制度规则建立的过程缺乏协商空间、妥协契机，在这个基础上制定出来的制度肯定就难以适应复杂现实的需要。所谓“因陋就简”已经变成现代制度建构的大忌。因为在简陋的制度设计上想经过重重复复的修订而使之成为完善的制度，基本上是此路不通。缺乏广泛的政治组织的利益博弈，未曾向社会公众咨询立法意见，立法本身的健全性上缺乏保障，法律文本一经诞生就存在明显缺陷，法律的实施就是难以有好的成效的。同样，制度过繁也是必须加以批评的事情。制度过繁使得制度实施的中间环节增多，制度往下推行的时候，制度安排和程序安排便处于效率递减的状态。只有在上级政府或组织与下级政府或组织之间建立起各司其职的民主制度，才有希望实现民主制度的高效率。当层层政府或组织都花费最多的资源和最大的成本应付过繁的制度程序的时候，谁都无法保证制度的有效性。这两种趋向都会败坏民主制度的名誉。
四、民主不是什么
按照著名的民主理论家乔·萨托利的分析，民主不是什么这个问题要回答的其实就是民主的比较对象和对立面是什么的问题。民主的比较对象不是反民主的理念制度，但与民主的理念和制度是大为不同的。民主的对立面则是反民主的，它与民主的理念和制度安排恰好相反。在这里，需要区别的问题是，我们不能单单以民主的多和少来解释民主是什么和不是什么的问题。这样就会混淆民主的实质性边界。什么是民主，什么不是民主，意味着区别政体的民主性质和非民主、反民主性质。在历史上，民主政体与非民主、反民主政体的典型形态仅仅存在于西方社会中，当人们试图扩展地使用这样的概念来分析既非民主又非专制的东方政体形式的时候，就有些牛头不对马嘴。这些概念用来分析东方国家的政体安排的时候，仅仅具有参考意义，而不具有经验针对性。
民主不是什么就此需要从两个角度加以规定：一个角度是由政体的直接比较划分出的民主与非民主、反民主政体形式；另一个角度是从政体的精神气质上显现的差异。
从前一个角度看民主不是什么。首先，民主不是古典意义上的人民直接统治的政体形式。民主的古典形态与现代形态具有结构性的差异，前者是在地域狭小、人口不多的情况下人民直接参与决策、参与行政并参与司法的直接民主形式，后者则是在土广民众的情况下形成的现代政体。在现代背景条件下，民主绝对不可能是多数人直接自我统治的政治形式。多数人直接自我统治，在现代条件下既不可能也不划算。不可能的原因是，人数太多，以致无法直接参与政治决策与行政执行，否则政治决策就无法实现，行政执行就更不可预期。不划算的原因是，大多数人都参与到政治决策与行政执行过程中的话，成本太过高昂，现代政治实体根本无法承担。
其次，民主不是权威主义的统治。民主不是不讲权威，但不是权威主义取向的。权威是指令人们内心信服的东西，权威主义则指向滥施淫威、践踏自由、高压强制。前者具有天然的民主性质，后者则带有专断的特色。民主是需要权威的，一切对民主理念的接受、对民主制度的信守、对民主社会模式的遵从，都是因为民主政体具有这样的权威感召力。但权威主义诉诸的是单纯的权力支配，因此它对权威加以伪造和滥用。不论国家权威还是个人权威，一旦与非制度化的权威连接的时候，就会导致专断。民主需要权威，但不需要权威主义。换言之，民主拒绝不承认自由的权威，只接受建立在自由基础上的权威，并将自由与权威紧密地关联起来。
再次，民主不是绝对统治形态。绝对主义的统治形态是历史上长期存在的统治形态。它与极权主义的统治不是一回事情。在君权统治的封建社会或中国的中古时期，绝对君权是统治维续的条件。一种至高无上的、完美的、彻底的和不界定范围的权力，构成绝对统治形态最显著的特点。绝对统治与中央集权联系在一起。当中央权力不受限制的时候，权力就是绝对的；当权力不受法律制约的时候，权力也是绝对的。即使是民主，当人们确认人民主权是最高最后的权力根据的时候，它也不受限制。但人民的权力这个时候对绝对君权具有颠覆的性质。在这个意义上，绝对统治也不是民主的绝对对立的概念。但绝对统治的主体确实发生了实质性的重构。
复次，民主不是极权主义的统治。极权主义统治是一个绝对现代的事件。虽然极权主义在古典城邦国家有其原初的形态，但那种极权的状态远远不能跟现代极权主义相比较。现代极权主义一般具有六个要件：一个官方意识形态、一个受寡头控制的群众政党、政府垄断的军队、政府垄断的大众传媒、一个恐怖主义的警察系统、集中管理的经济。这些要件交互作用，构成了极权主义的现实政治形态。最典型的极权主义政体是希特勒的纳粹德国。极权主义成功地将社会、市场囚禁在国家机器之中，国家崇拜成为极权主义的显著征兆，国家恐怖成为国家得以维持的条件。极权主义呈现出集合一切镇压性政体特征的特点。极权主义政体与民主政体是两个处于极端对立的典型的政体形式。
最后，民主不是个人独裁。独裁与民主是对立的。独裁的历史存在是长期而广泛的。中国古代的皇帝是独裁的，罗马也存在着短期的独裁统治。现代独裁则是将宪法抛诸脑后，按照个人意志随意处置国家事务的统治形式。因此，独裁统治与宪政统治恰好构成对照性的统治形式。独裁的个人性特征非常明显，因此人们用个人独裁这一概念来指代统治者个人撇开法律、抛弃规则、挣脱限制、随意决定的政体形式。民主反对这种将权力私有化的政体形式。民主乃是将权力交给大众来行使的政体形式。只有否定了个人独裁，才能建立起民主的信念。选举民主与多头统治就给民主打上了绝对不同于个人独裁的烙印。
从后者，即从政体的精神气质上看民主不是什么。第一，民主不是一种理想的政体形式。人们常常将民主作为政治理想来看待，期待民主为人们解决一切社会问题，以为民主足以为人们提供他们所需要的一切。其实，民主仅仅是一种限制权力、保障权利的政体形式而已。它负载不了过多的政治期待，更无法解决人类所有的社会政治难题。我们只能将民主制度看做是不坏的政治制度，而不能看做是最好的政治制度。
第二，民主不是一种道德热情。因为现代民主制度的安排主要是一种政治制度的妥协性安排。因此，在这个意义上，民主从来不满足人们的道德愿望。民主只满足人们在各自利益诉求的基础上达成的妥协安排。道德热情愈是高涨，民主的实际操作就愈是难以落实；道德激情愈是澎湃，民主的制度化空间就愈是狭小；道德热情愈是持续，民主的生活方式就愈是无法生根。在这个意义上，民主需要的是政治上的冷静与理智。
第三，民主不是针对底层的制度。民主首先是对国家权力机制进行限制和规范的一套制度安排，民主不是对基层群众参与政治生活高度肯定的政治体系。在这个意义上，民主是高层民主而不是基层民主。只有在高层民主得到保证的情况下，基层民主才是有意义的。抛开高层民主谈基层民主，甚至单纯从基层民主上来讨论民主制度，是徒费工夫而难以奏效的讨论。即使我们谈论基层的管理民主、权利民主，我们也不能仅仅以车间民主、公司民主、村民自治来替代对国家高层权力民主的关注。如果试图作这样的替代，那就是一个误区。
第四，民主因为要满足人民主权原则而对政治商议与制度程序高度关注，但它不是低效率的。这里有三个相关的民主制度规则，使得民主制度既能够保证民主又能够保证效率，还能够保证公平。在民主制度一般采用的三权分立制衡制度安排中，立法的原则就是民主的原则，行政的原则就是效率的原则，司法的原则则是正义的原则。三权分立制衡使得立法民主基础上的行政必须围绕效率展开，如果仅仅将民主视为抛弃效率的、没有止境的商议，那就扭曲了民主的真义。
犹如萨托利强调的那样，指出民主不是什么，并不意味着回答了民主是什么这个问题。民主是什么需要人们直接从民主的理念、制度安排和政治生活视角予以解释，但指出民主不是什么，对于人们理解民主是什么却不可缺少，因为只有这样人们对民主的边际界限才更为明确。