第十六讲 权力
从理论上讲，可以说权力问题是现代政治哲学最大的一笔糊涂账。因为谈权力的人最多，但把权力说清楚的人最少。权力解释的进路、权力的理论边界与实践状态，一直都不清晰。当现代政治哲学未能完成权力解释的任务的时候，社会学和法学倒是对权力问题进行了大量的阐释，但社会学和法学由于着眼的权力问题与政治哲学相当不同，因此仍然没有陈述清楚政治哲学意义上的权力问题。这与从政治哲学视角观察权力问题的复杂性是相关的。权力作为一种社会现象，无论是在现代社会还是在古代社会，它都引起人们的普遍关注。但是，权力之所以难以让人们在政治哲学理论上清晰地把握，最重要的原因就是，不论在古代还是在现代的背景下权力都被泛化了。通常，人们在政治哲学上所谈到的权力，既涉及政治权力，又涉及经济权力，还涉及军事权力。当人们将权力与教育、文化、话语等配搭起来的时候，人们简直就不知道如何定义权力了。可见，权力的划分形态越多，要素结构就越复杂，而人们对之认知的可靠程度就越低。与此同时，权利跟权力的界限虽然在政治理论上可以作出很明确的区分，但是权利在付诸行动的时候却可以被理解为权力，而权力在人格化之后的行为状态中，也可以被理解为权利。这种似乎有可能代换的关系，常常让人们无法清晰地区分权利与权力。在政治哲学上，人们对于政治权力是较为清楚的，但深入分析政治权力结构与功能的时候，却需要借助相关的权力形态来作比较，因此也就增加了使人糊涂的成分。我们在这里也难以一下子清楚讲述权力概念，但求在限定范围内能把问题交代明白。
一、权力和权利
首先我们需要从权力与权利的相关性角度解释权力问题。从政治领域的特定视角看，权力指的是带有强制力一方的行动对不得不受制于强制力的另一方行动所施加的影响。在这样的结构里中，权力的意志会产生一种支配的关系，这个支配性的存在，就是权力。这当然主要是从控制权的角度来定义权力的。围绕这样的定义，产生了权力的力量说、因果说、意志说，等等。控制性权力的解释向度很多。一方面，这样的定义表明，权力本身必须是在一种关系结构中来展现强制力、施加影响力、体现支配力的。虽然强制力可以有多向度的解释，但那只是对权力结构特质不同角度的刻画而已。我们姑且不管向度的多少，不计较权力解释有什么样的差异性，我们从各个解释的维度向权力的核心要素逼近，就可以凸显权力的特质。在权利与权力的比较视角看“什么是权力”这个问题，可以从四个方面加以规定。
在具体阐明这四个方面之前，我们先要回答为什么解释权力问题一定要与权利问题挂钩。这是因为权利的结构正好与权力的结构具有对应性。从政治上来说，权利是不带强制力的、需要保护的社会存在。权利是人们让渡给国家管理共同体权力之后，留给自己的绝对不可让渡、也绝对不能非法剥夺的东西。因此，权利不是施加影响、控制对象的强制力，而是一种自我保护、自我捍卫、自我呈现的东西。一个人的生命权利、财产权利、自由权利，是不能被人强制和非法剥夺的，否则这个人就无法生存，也无法发展。可见自我保护性的权利与施加影响的权力具有恰好相反的特性。对于一个人来说，我有权力就可以影响你，我有权力就和没有权力的你处于一种支配与被支配的关系。强制与服从的关系构成为权力与权利的结构性关系。但权利不具有这样的特征，它是自我捍卫、自我呈现的。权利也带有意志性，但它不带有支配性。权利本身的这样一个意志性表示的是，享有权利的人士具有做自己想做的事情的自由（Free to Do），这是积极意义上的，他要做自己的主人。但更足以显现权利结构特质的还是它的无支配性，权利的无支配性指的是权利免于权力随意支配的特性。这是权利的天性。权利丧失掉了免于被权力随意支配的特性，那就是无权状态，就是被奴役的情形。当然，诚如人权一讲所示，权利也有它复杂的结构，诸如政治权利、经济权利、文化权利、社会权利。有什么样的权力形态，就有什么样的权利形态。权利的形态在防止权力强制、控制和影响的时候就会自然地显现出来。简而言之，权力握有者要对权利享有者施加暴力、进行控制，权利享有者就要抵抗。权利与权力经常呈现出分庭抗礼的状态，在此就可以获得解释。当然，不排除经过同意的权力与权利之间出现合作的可能性。
所以我们可以确定，权力和权利的解释向度需要有一种对照性的说明。
第一，就权力和权利的承载者来讲，权力主要强调的是一种系统的控制力量，因此它带有系统性、组织性、统一性。组织程度最强的权力建构，就是国家。而现代国家则是历史上权力最为巨大、组织程度最高、积聚资源最多、控制力度最大的权力建构。而权利的承载者主要是个体，或由个体联合起来但没有强制性力量支持的组织。与权力的承载者相比，权利不具有组织性施加的力量感。
第二，就权力与权利的存在状态而言，权力的存在状态带有主动性、积极性、施加性。因为它要施加影响于受权力制约的对象，以强制力让对象服从、被统治、被领导。权力以支配性来显示力量感。权力背后的支持力量就是暴力。而权利的存在形态显示出的特点是相对消极的。这种消极性体现为权利主要是公民用来自我保护的武器。这种保护性，显示出权利的被动性、弱小性，甚至是脆弱性。因此，权利需要组织起来自我保护。一切公民组织、非盈利组织、非政府组织，其主要的功能就是保障公民的权利。而且，从权利限制权力的角度讲，它还需要在分散的权利之间形成互助，联合起来的权利才足以与权力抗衡，相应的，也才足以保护权利，并使得受到限制的权力诚恳地落定下来为权利服务。
第三，就权力与权利的依托对象分析，权力，无论是依靠政治权力系统，即所谓政治权力，还是衍生为一套经济控制体系，即经济权力，都将权力本身显示为一套控制体系。从政治权力上讲，它就直接依靠系统的国家暴力。国家控制体系为什么是有效的？就是因为国家权力不仅仅指的是军队、警察、法庭、监狱这样一套暴力体系，国家权力的暴力还显示为一种思想形态。这种思想形态就是我们了解过的、与国家权力直接结合在一起的国家意识形态。国家意识形态其实不是一种简单的思想体系，而是一套与国家暴力联系在一起的思想暴力结构。不过不同的是，军队、警察、法庭、监狱这样的国家暴力直接诉诸的就是武力，而意识形态这样的国家暴力诉诸的是思想控制力。这种暴力更准确地被表述为思想强制力。国家意识形态就是一套将国家的制度暴力观念化，让你不能不对国家表示臣服的理念。即使是现代宪政民主国家，这样的国家规训机制也照样在运转着，否则国家的维系就会成为问题。当然，宪政民主国家与非宪政民主国家之间具有使用国家暴力的重大区别，那就是前者必须征得公民们的授权，而后者则直接由国家随意处置。而国家暴力对人们的观念控制，从整套教育系统到一般社会控制机制连贯地发挥着作用。
从教育的角度看，从小学到大学的国家教育制度，就是国家规训公民的一套让他们“不得不服”的教育体制。国家教育体系实质上既是国家暴力控制体系一个下属的分支，也是一个现代国家文明程度的必然需要。当你小学阶段学做乖乖仔、乖乖女的时候，你在课堂上学习知识表现得规规矩矩，学期结束努力地复习以求取得一个好的成绩，满足家长、教师和学校这样的国家教育控制体系中三方的期待，你自己就成为接受国家规训的对象而受到三方的规训。首先是你的家庭，作为国家的一个组成单位，家庭是执行国家暴力的一个基本结构。家长权力是一个人接受国家权力规训的最初体验客体。其次就是学校的规训。学校有一套评价机制和评价体系，一个学生学习好还是坏、有没有希望、有没有前途，国家同样通过既定的、强制的评价对你进行影响。再次就是整个国家暴力控制的一整套的东西，它对整个教育制度的安排，使你在国家给你的那套激励机制和惩罚机制的左右下，被定型为国家与社会所需要的人才类型。
国家权力体系是体系化的，而不是零散化的。而权利的行使状态基本上无法达到国家权力的那种组织高度，相比而言权利是零散的诉求。权利诉求不是一个体系化的反映，也不是一个机制化的反映，也没有一套制度安排。即使是群体性的权利情愿，也只是从社会群体的组织角度发动和发展起来的，也没有高度依靠暴力权力来实现自己的要求。权利在保障自我的时候通常显示为某种偶发性的状态。这种偶发状态大致是基于权利所产生的社会抗议、社会不满或社会愤懑。权利实现的方式大致也是权利跟权力的博弈。权利诉求的偶发性状态依赖于某种诉求、愿望的表达以达到满足，在组织化的现代社会与非组织化的前现代社会，这种偶发性状态分别以个人反抗的形式和集体抗争的形式发出政治声音，形成不同的政治情势，产生不同的政治结果。一般而言，个体的政治反抗在现代组织化社会中愈来愈处于弱小的状态而难以产生政治影响力。群体组织的力量感越来越让争取权利的人们渴望以组织的形式起来行动。
权力与权利之间发生的转变是我们必须关注的政治现象。尽管在我们的勾画中，权力与权利具有比较明晰的边界，但是它们有两种可能的变化。一种可能的变化就是从权利向权力的转变，另一种可能的变化就是从权力向权利的转变。在什么意义上，权利会成为一种权力？尽管我们说维护权利的行为通常都是偶发的状态，但是我们捍卫权利的时候，它就有一种转变可能。在规范意义上描述这种转变，最简单地说，道德权利（Moral Right）、法律权利（Legal Right），两者在自然表现的形态上属于权利的范畴，但当人们把道德权利，尤其是法律权利这类权利诉求变成一种维护行动的时候，通过自己的主观意志或者个体的主观行动来实现这种权利，这个时候的权利就会转变成为权力。因为这种维权行动需要捍卫权利的具体个人服从某种组织的规则，在这个组织的统一规则与制度之下，保障自己的权利。这个时候的权利，就是组织起来的形态。一个组织，得以使那些想捍卫自己权利的诸个体，在服从一种组织原则的前提条件下，从事维权的集体行动。在这个意义上，作为一种观念形态的权利就开始转变成为一种行动形态，权利的个人分散性维护转变成为权力状态的组织性影响。与此同时，当人们要捍卫自己的道德权利和法律权利的时候，究竟通过一种什么样的实行形式能够成功地使权利从观念形态转变到行动形态，是一个关键的问题。转变的展开，就是维权的行为博弈，这不是一个对权利的哀怨式的诉求，不是诉说我的怨恨、委屈、受伤，而是将权力之间制约的关系结构呈现出来，以组织之间的政治商谈或政治对峙性行动来实现维权的结果。非政府组织、非盈利组织之类的公共组织跟政府组织之间，就不是一个维护权利、一个显示权力的关系，而是组织权力之间的政治讨价还价关系。组织之间以权力跟权力较量，才是真正促使强势国家组织低下头来与非国家组织妥协的重要动力。社会组织的权力以它维护的权利为组织运转的目的。社会组织依照维护相关者权利的目的组织起来与国家结构对抗，是有效限制国家权力并促使这一权力维护公民利益的前提条件。涣散的公民个人永远无法与高度组织起来的国家抗衡，国家对个人任何不公的处置，他只能仅仅以期期艾艾的心境潦草应对，以无可奈何的态度接受国家的处置，以满怀怨恨的心情对待国家而又不得不融入国家之中。
另一方面，权力也可以转换为权利。在一个权力结构中行使权力的时候，具有某种权力职位的人，一定会受到他人的抵抗、组织之间的抵消因素等的影响，从而他应当行使的权力受到威胁，甚至有丧失的危险。按照马克斯·韦伯所说的一套科层结构和科层职责来讲，现代权力结构必然需要的层级结构构成权力有效行使的条件。但是，当一个人在这样的权力层级结构中处在中间地位的时候，虽然这个人也是权势集团的成员，但一个中央结构的官员和一个地方机构的官员，或者一个上级领导和一个下级领导，他们在行使自己权力的时候，却必须有一个界限划分。这个界限划分，可以表述为他权力大小职级的差异。当权力职级大小相区分的领导者按照组织规则行使权力而不被上级领导随意支配的时候，对这个下级领导而言，他就是有行使权力的权利。在一个人职级范围内的规定性权力，就是他履行权力的权利，而不受上级领导任何一个职级的随意支配。在这样的权力行使范围内，权力就变成了权力承载者自身的权利。在权力结构没有清晰划分的情况下，权力支配处于一个从上而下直接贯通的状态，任何居于某个权力地位的人都处于与手中没有任何权力的公民一样的乏力状态，他就仅仅是上级领导权力的走狗，而不是独立地依照组织规则行使权力的权利享有者。
因此，第四，从权力与权利的相互关系来看，因为它们是一种可转换的关系，而不是一种僵化结构，所以权力与权利不是绝对对峙的。通常人们在政治哲学上对权力和权利的理解都是僵化的，似乎权力就是权力，权利就是权利，它们之间的关系不可能有任何转换余地。事实上，从我们的分析可以看出，这样的认知是有问题的。当然，从权利之成为权利，即成为被维护的公民的生命、财产与自由的角度来讲，它是不能与权力混为一谈的。同时，在权力之成为权力，即成为组织化的、暴力预设的强制性体系的时候，它不能被视为需要保护的对象。前者需要保护的时候绝对不能受限制，后者需要限制的时候绝对不能被袒护。
二、权力的分析视角
从政治哲学的意义上来看，权力的分析视角可以是多种多样的。但从古至今，主流的或者影响最大的权力分析视角是权力意志论。无论是柏拉图、亚里士多德在城邦政治、民主政治的背景下来谈论的权力，还是中国古人在集权政治条件下论述的制约他人的实力性权力，基本上所说的都是权力对他人支配的意志。这样的一种思维定势，在现代政治哲学视野中，同样有鲜明的表现。霍布斯在谈论权力的时候，强调的重点也是权力的主观意志和支配意志。而最鲜明的立场就是尼采阐述的立场。尼采晚期的笔记体著作无论是被命名为“权力意志”还是更为中性的“强力意志”，总而言之，它是一种握有权力者的强烈主观意志表现。这样一种意志，体现的是握有权力者对没有权力者的一种几乎无须商议的支配力量。权力意志的存在形态是绝对主观的，但是权力意志作用的方式与结果则是客观的。越是具有坚强的权力意志的人物，越是能够掌握好权力的运用状态，也就越是能够将权力使用得出神入化。因此，权力意志论与英雄历史观总是有着千丝万缕的联系，而且权力意志论总是与掌权者个人紧紧地结合在一起。
在政治科学兴起之后，权力意志论的主张受到了人们的批评。因为人们认为，仅仅强调权力的意志性，就只能看到权力在掌权者那里的存在情形，而没有看到权力本身在其结构上的本质特点，以及权力在运用情形中的具体运行状态。权力确实是具有意志特性的，但是这种主观意志特性如何对没有权力的人施加影响，又如何使握有权力的人足以行使权力，并且使被权力支配的人甘愿受到权力的支配呢？这些问题就需要从权力的结构与功能方面作进一步的分析。
权力意志论的这些缺陷，就使得人们有理由在理论上对其表示不满。第一，对权力意志论关于权力的运行状态不明晰不满；第二，对权力意志论无法清晰呈现权力内部的结构关系不满；第三，对权力意志结构本身仅仅呈现出权力的主观形态不满。当然，权力意志论的批评者也对它没有对权力本身运行的最终结果进行充分说明也不满。换言之，权利意志论忽略了一套社会机制的安排和制度结构，而仅仅看到了权力在握有者那里的主观存在状态，没有看到权力，尤其是现代社会复杂结构中权力的复杂机理与微妙作用情形。因此权力意志论对权力的分析是片面的。
事实上，现代权力具有极其复杂的结构特点。这就促成了现代政治哲学解释权力的结构论观点。这种方法论进路试图勾画权利和权力之间内部分化如何精巧、权力的具体结构情形又是如何地相互匹配，由此使权力成为国家与社会极为有效的控制体系。但是，权力结构论的具体解释则有很多差异。主张权力结构论的并不属于一个政治理论流派，而是分属于多个流派。
物化权力结构论主要是由权力社会学家们阐释的权力理论。德国著名社会理论家卢曼就写了一本叫《权力》的书，这本小册子由上海人民出版社出版。他就特别强调任何权力实际上都是以物质形态来显现的。如果权力是一种暴力，这种权力暴力首先体现出的是物化暴力。这种物化暴力既通过一种物质的占有关系来显现，比如我有权力你没有权力，物质的占有就在我这里而不在你那里，而且体现为这种物质占有的支配性，即我占有物质我就具有支配你服从我占有的权力。马克思主义政治哲学对权力的解释也是物化结构论的。马克思主义认为权力就体现为占统治地位的阶级、集团占有了最重要的物质资料——生产资料。因此统治阶级足以将这种物化的占有权转变为一种社会控制关系，在私有制的基础上建立起与其相适应的上层建筑，从而使用上层建筑的国家机器来巩固统治阶级的统治地位。因此，要打破一切剥削阶级的统治局面，就必须首先打破他们对生产资料的占有权，并借助国家权力的争夺将物化占有关系加以彻底的扭转，使公有制与社会化大生产完全相适应。
物化权力论促使人们看到权力的物化这样的基础性结构，使人们充分意识到权力其实就是对物质资料的占有关系。将物化的权力论延伸到国家权力结构领域，权力就是一套国家暴力机器。国家就是体现占有物质资料的统治阶级对暴力机构的集中控制，军队、警察、法庭、监狱等国家机器就是以暴力维持某种物质占有关系的工具。国家就是以一种有形的物质形态来对大众的行为进行控制的物质形态。因此，国家这样的暴力机构，一定会显示出物化形态的权力本身最鲜明的特点，那就是对被统治者的身心必然进行有形的损害或奴役，从而使被统治者屈从于国家权力。权力对人的物化损害是现代历史上人们最为熟知的状态。一方面，这种损害在于权力对人们心灵的摧毁。它将国家意志强加给每一个受国家权力统治的人们，不管他是不是愿意。另一方面，物化形态的国家权力对人们身体的约束也是赤裸裸的。国家控制你的身体，让你失去自由，你只有听从国家的一切指令。这样的一种强制力量对人来说是最有力量感的一种约束方式。
权力的物化结构论是早期批判资本主义权力结构基础上建立起来的理论体系。早期资本主义弊病的诊断者是像马克思那样具有先知特点的思想家，他们确实对刚刚降生的资本主义权力结构具有的物化特点有敏锐的直觉，并在这种当时大多数人们尚未觉察的直觉上面建立起了最具有震撼力的物化资本主义权力批判理论。但到后来，对权力意志论不满的权力结构论者，也遭遇到另外的不满。为什么呢？因为实际上除了权力的物化结构形态，人们还看到了一种占有关系背后存在的更复杂的、更深层的、也更强有力的支配关系与结构。这样的一种支配结构绝对不能仅仅表述为占有生产资料、占有国家机器，而是权力致力于控制人们的身心状态。这是一种总体的文化支配关系。人们在观念上、制度上、日常生活上均受到具有总体性特点的权力体系的支配。在这个意义上，权力研究者提出了对权力进行“文化霸权”批判的理论。
这种批判理论与马克思主义具有很深的理论渊源。它认为，资本主义权力结构绝对不仅仅是一个私有制的资本主义生产方式和资产阶级的国家权力相互联合起来对无产阶级进行统治的问题，而是在政治、经济、文化方面具有总体性特点的霸权结构。这样的霸权渗透到社会生活的各个角落，形成一种意识形态的文化霸权结构。这一权力结构不仅具有物化的形态，更为关键的是它具有总体文化形态。这是西方马克思主义的鼻祖卢卡奇、葛兰西申述的发展了经典马克思主义的新马克思主义立场。他们特别强调，资本主义已经不是一种简单的物化暴力结构，而已经发展为总体文化的暴力结构，因此对资本主义的批判不是“武器的批判”所能够解决问题的，而需要“批判的武器”。资本主义之所以足以控制社会，是因为它渗透到了人们思想观念的最深层，使他们自觉自愿地接受资本主义的那一套权力结构。无产阶级认为自己能够在物化结构上瓦解或者颠覆资本主义权力结构，恰恰象征着他们是在资本主义的那一套文化权力结构中试图颠覆资本主义的物化权力结构而已。这终究没有跳出资本主义文化霸权的窠臼。因此，权力批判结构论的主张者认为，资本主义权力的驯化，绝对不仅仅是对国家权力体系掌控权的争夺，而是对政治、经济与文化共同构成的社会总体的颠覆，因此社会主义革命绝对不是单纯的夺取国家权力的革命，而是一种具有总体性特征的革命。因此，与其首先争夺生产资料的占有权，或者致力争夺国家体系的控制权，不如首先争夺文化上的控制权。
这样的批判进路，后来投射到结构主义运动里，从结构主义到后结构主义的思想家们，比如阿尔都塞、福柯等人对权力的分析，就有了一个将权力泛化处理的思路，并且将泛化的权力变成解释现代社会一切现象的唯一法宝。福柯建构起来的复杂的社会—政治哲学，就是一个将权力置于解释现代社会的核心地位的一套理论建构。福柯特别强调，就是人们在一套宣示活性的社会状态之中的时候，每一个行动着的思想者，表面上虽然是在追求真理、谋求理解、争取沟通和达致妥协，但他们都是在谋求权力。这样的权力不是传统意义上的政治权力或经济权力，而是话语权力（Discourse Power）。于是，在福柯的眼里，现代社会除了权力，其他形态的东西都荡然无存了。所以反驳福柯主张的人们采取的方法很简单，那就是指出福柯泛化了的权力实际上等于取消了权力的边界，因此注定了他无法解释清楚究竟什么是权力。福柯一生著述宏富，但确实没有把何谓权力这个问题说清楚。社会的一切规则不过就是对人们进行规训的强制性权力，一个人不接受权力规训的话，就要接受权力的惩罚。所以，他将自己的研究视野转移到现代社会科学一般不太关注的领域的时候，其实就是力图为人们揭示他所发现的深层的权力结构。他无论研究麻风病人，还是研究疯人院，都是在强调社会之所以将麻风病人与精神病人隔绝与羁押，不过是要显示一个正常人世界与一个不正常世界的差异而已，是要合理化一套控制体系。如果不是这样的权力控制体系，世界就不可能建立起正常的权力秩序。因此他致力于解构现代话语的原生结构。在福柯这里，对权力的结构分析已经变成了漫无边际的权力声讨。除开权力的话语，所有的话语荡然无存；除开权力的结构，所有的结构消逝无踪。权力本身泛化成一切社会现象，一切社会现象化约为权力现象。因此人们要想限制住权力，就必须具有足够的勇气解构一切建立在现代基础上的话语体系。福柯的这一取向，恐怕是人们致力于从结构的视角分析权力问题的必然走向。一个将权力极度结构起来进行分析的进路走到头的时候，那就只有跳到另一个极点，就是将权力彻底解构。
三、现代权力的类型划分
权力的类型划分，可以有两个视角，一个是权力的实质化类型，另一个是权力的形式化类型。现代权力的实质化类型是就权力的实际存在形态作出的划分，权力的形式化类型则是就权力的表现形式进行的划分。前者关注的是权力的社会内涵，着重的是权力存在形态的实质结构类型，进行划分的根据通常是权力的社会要素形式和暴力支撑方式的差异；后者关注的是权力的逻辑结构，着重的是权力在行使过程中的相似性，进行划分的根据通常是权力的外部形式特点的一致性和逻辑蕴涵的相关性。
关于权力的形式化类型，研究权力问题的美国著名学者丹尼斯·朗在他所著《权力论》中将权力区分为三个具体形态：武力、操纵和说服，同时将权力的另外一种形式——权威，确定为分析权力形式结构的特殊形态。他用一张图表来表示权力形式结构的类型特点：
朗指出，权力的武力形式通常反映物理学或生理学上的力，那就是建立起限制他人自由的物理障碍，使肉体遭受痛苦或损伤的刑罚，包括生命本身的毁灭，以及基本生物学上需要的破坏。武力性的权力将人作为物来对待。它是一种直接诉诸暴力的权力形式。武力性的权力具有两种相近的表现形式，即直接使用武力和威胁使用武力。这都是赤裸裸的强制权力。它与非暴力的社会运动恰好形成鲜明对照。武力是最后的权力手段。武力也用于对先前不服从的行为进行惩罚。武力的物质性最为鲜明，但也可以用精神上、心理上和道德上的手段来进行其他的强制，比如以操纵、说服和权威的形式实现强制的目的。操纵是由当权者对权力作用对象进行刻意隐瞒，将意图放置到效果出现的后面，而对权力作用对象施加影响的方式。操纵既可以发生在社会关系的内部，也可以发生在社会关系的外部。当一定社会关系内部的掌权者对权力作用对象隐瞒诱导意图而实际地对他们发挥影响力的时候，前者就操纵了后者；当掌权者说服或指挥对象时没有讲明他诱导权力作用对象从事的某些行动，他也已经操纵了后者。成功的操纵常常给被操纵者一种发自内心的激越感，以为自己处于自主决定的状态。有时候操纵也显现为故意的，以一种冷漠但雄辩的方式操纵被诱导的人们。但操纵者绝对不跟人们交心，也绝对不会为人们付出真诚。高明的操纵者不同于低劣的操纵者。前者操纵人们的时候，绝对不露声色；后者则借助于明显的控制方式，比如将被操纵者安顿在一个信息受到严格过滤的环境中，或者对被操纵对象进行秘密控制。权力的操纵者是所有使用权力的人中间最为狡猾的人士，人们如果幼稚地认为掌权者是憨厚老实的话，往往就落到了权力的陷阱之中。
说服是权力形式特性上一个较为显著的现代特征。当A向B提出论据、呼吁或劝告，B根据自己的价值观和目标独立地衡量之后，接受了A的意见，则A就说服了B。说服的权力形式具有一种平等主义的色彩。但毕竟说服还是说服者影响甚至制约被说服者的一种权力手段。作为权力手段的说服，其实也可以演变为一种控制手段。一些具有演说天才的政客，就是通过说服来成功地制约人们的行为，并将人们的行为牢牢地控制在自己的掌心。说服的权力形式特性与制度的匹配关系甚为重要。当宪政民主制度的安排落定之后，说服可以成为一种有益的政治动员手段。但缺乏制度支撑的说服，经常流于一种煽动。只是从总体上来讲，说服的效果还是取决于受权力制约的对象对说服的接受或拒斥。因此，说服还是比武力和操纵更为符合现代政治文明的要求。
权威的特点又有不同。人们将权威定义为对他人判断未经检验地接受。这恰好跟接受者经过自己检验的说服状态相反。可以将权威区分为两种类型，一种类型是强制性权威，另一种类型是合法性权威。前者具有不经同意的特点，后者则具有经过同意的特性。建立在合法性基础上的权威，按照马克斯·韦伯的区分，存在三种基本类型，一是奇里斯玛（魅力）型，二是传统型，三是法理型。奇里斯玛型的权威是建立在领袖个人魅力基础上的权威类型。领袖个人看上去有神秘的魅力，它驱使人们臣服，人们也莫名地被奇里斯玛型领袖的个人魅力所震慑，甘愿服从它的召唤与统治。传统型领袖的权威建立在过去的有效性基础上面。因为过去的领袖是如此行为并被人们所接受，所以现在的领袖援引过去的权威，就足以使人们心悦诚服。法理型的权威类型则将权威建立在法律规定的基础之上。它既不由个人魅力支撑，也不由传统支持，而是由具有形式性作用的法律，即法律主治的条规来形成权威性。就人类社会的实际权威状态来看，不存在这类建立在理想类型基础上的纯粹权威，三种权威类型总是交错地存在于权威的作用形态之中的。但对于现代社会来讲，权威的理想类型主要偏重于法理型的权威。权威具有正式权威和非正式权威的差异。正式权威主要借重的是正式的权力体系，非正式权威则主要依靠权力的惯性作用或者个人长期积累起来的威信。因此，权威主要是依托于正式权力体系的一种特殊权力类型。当正式权力体系合法运作而使得权威合法形成的时候，权力就具有权威性；当正式权力体系非规范运作的时候，权力的权威性就会处于减弱的状态。另外，不能将权力直接看做是权威。强制型权威在权力的暴力性运用过程中是有效的权威，但它的权威效能远远不及诱导型权威在取得人们同意的情况下，对于权威的维持来得长久。而合法权威则是维护权威最为有效和持久的权威形式。权威的个人载体总是使权威具有个人色彩。这种色彩浓厚的时候，支撑的就是典型的个人权威；这种色彩淡薄的时候，则成为合法权威的有效补充。
从权力的实质化类型上看待权力问题，可以进一步将审视的视角再区分为两种：一种是就社会领域对权力作出的划分，另一种是就国家领域的权力形态来进行的划分。
我们比较清楚的是从国家权力领域所作出的权力类型划分，那就是立法、行政和司法三种权力形态。而政治社会领域权力的划分，既是从社会之作为公民自组织的活动空间作出的，也是从构成社会的诸要素作出的，诸如政治权力、经济权力、文化权力、军事权力、教育权力，或者还需要加上新闻权力。将社会领域的权力放置在第二个含义即构成社会的诸要素上讲，这样划分的主要理由有两个。第一，它是在现代国家—社会的二元架构中进行的划分。现代国家的“国家—社会”二元架构乃是一个非常客观的划分，而不是一种主观的区分。从现代社会的复杂性上讲，由于国家无法绝对垄断一切资源，因此它必须与跟权力结构不是那么紧密的社会形态分享权力资源，同时与之分担国家治理的责任。因而国家—社会二元架构是一种制约性关系结构。国家通过立法、行政和司法诸权力的运作，给出社会各界组织合法或者合规范性行为的法律框架、行为规范、基本规则。而社会各界、公民个体通过自己有组织的行动来表达愿望，约束政府，并对国家领域的权力形成制约，以控制国家，使国家规范化地运用自己的权力。由此，社会领域对国家领域、国家领域对社会领域形成双向制约关系。国家领域对社会领域的制约，是依靠权力来达成的；而社会领域对国家领域的制约，则是依靠权利为底线条件的。因此，这两个视角的区分，实际上是从权力与权利关联结构的视角着眼的。第二，从这种二元对应的视角进行的权力划分，就目的性而言，是基于古典社会不可能被规范的权力能够在现代社会里被规范起来的基本精神的。因此可以说，权力类型的划分不仅仅表现的是理论分类学的趣味，而且表现出一种实践理性的需求。我们之所以要规范权力，就是要使权力的运用为保障权利而发生作用。致力降低权力运行成本而提高权力运行绩效，使得权力服务于权利。
从权力在国家领域的形态上讲，则是要将权力的具体形态进行细致的划分，既使权力更为有效地运转，也使权力更为清晰地呈现在人们的面前，以便于更好地对权力进行制约和控制。因此，国家领域的权力通常都被区分为三种权力形态，即立法、行政与司法三种权力。立法权是指建立国家并制约国家运转的规范权力。现代国家的中央层次与地方层次都有立法的权力，但就整个国家建构的角度讲，立法权主要指的是国家基本法律的制定权，也就是立宪权，以及在立宪基础上制定国家层面法律的权利。在现代国家中，不论政体形式具有什么样的差别，也不论权力结构形态有什么样的具体不同，立法权基本上是由行使或代行人民主权的国家立法机构来承担的。这类机构可以叫做议会，也可以叫做人民代表大会，等等。立法权的绝对支撑点是人民主权。这类机构的权力就是代表人们制定出显示人民主权的国家基本法律、国家层次的部门性法规。从机构设置上讲，这类权力机构的设置可以是单一机构，比如中国的全国人民代表大会，也可以是权力有所划分的两个机构，比如美国的参议院与众议院、英国的上议院与下议院（贵族院与平民院），等等。立法机构在制定出国家基本法律——宪法——之后，就围绕宪法来制定具体法律。具体的部门法律不得与宪法规定的精神相违背。宪法具有支撑国家运转的基本法律效力。因此，宪法的修订和重新制定，必须在立法机构三分之二多数通过，甚至全民公决通过的基础上才能进行。立法权是国家最高权力，是行政权、行政规则的提供者，也是司法权法条的供给者。
行政权是国家的执行性权力形态。与它因应的机构设置就是政府系统。政府系统一般是在立法机构制定国家法规的基础上依法行政的权力建构。政府系统是国家资源的日常配置者，因此，政府行使的行政权力是最容易做大的权力。正是因为如此，政府必须依法行政就成为行政权力运作的公认原则。政府不能自主自为，否则国家就丧失了制约权力的能力，政府就成为随意行事的权力巨无霸。政府也根据职能与区域的分工进行具体的权能划分。从横向的角度看，政府有各个不同职能的部门分化；从纵向的角度看，政府有从中央到地方各个层次的划分。在单一制行政体系中，中央政府具有很大的权力范围，地方政府仅仅是中央政府的执行机构。在联邦制的行政机构中，中央政府与地方政府的权力分配是较为清晰的。中央政府一般只行使国家税收、军事、外交等事务的权力，地方政府可以根据地方的情况制定基本法律和地方部门法规，行使其管辖范围内的行政权力而不受中央政府的干预。行政权包括根据法规征收税收，根据国家发展需要进行财政预算，根据预算执行情况完成财政决算。这些权力的连贯作用，促使整个国家运转起来。
司法权是三权中较为孱弱的权力形态。因为它不得不根据国家立法权的立法条规来裁决法律纠纷。但独立的司法权被公认是现代国家三种权力中最为紧要的权力。是否具有独立的司法系统，司法机构能不能根据法条独立地审判和裁决官司，是一个国家现代程度高低的重要显示器。从国家宪法法院到基层法院系统的建构，以及这样的建制与公安和检察系统的匹配，是一个国家独立行使司法权力而不受干预的重要标志。
从社会领域视角根据社会的结构要素对权力的划分，也是极其重要的。我们以往注重的仅仅是政治权力，这是不够的。因为在政治权力，即上述国家领域的权力形态之外，还有很多权力形态。在现代社会中，除开政治权力形态之外，被分析得非常精细的就是由经济哲学和经济科学作出专门研究的经济权力。现代经济结构与传统经济结构不同，它们之间的最大差异就是一个诉诸市场力量，一个排斥市场力量。在传统的经济结构中，基本上是国家权力决定经济命脉，因此人们把经济权力换算成为政治权力来研究也未尝不可。而现代社会的市场借助于价格机制而产生的权力形态，在长期的古代历史上被人们忽略。那时人们并不认为它是一种权力结构，而只是认为它是政治权力的补充结构。实际上，经济权力在现代显示出了它巨大的力量。按照马克思主义的分析，在现代社会中哪个阶级占有物化的生产资料，哪个阶级就是占据国家统治地位的统治阶级。因此，谁占有生产资料，他们在生产关系中处于什么样的位置，产品如何分配，这样的经济权力结构决定了一个社会形态的状况。确实，在某种意义上，现代的经济权力已经带有权力支配的特点。当一个人占有生产资料，在人与人的关系中处于一种支配地位，那么分配产品的时候他就具有优先权和优势性。于是，在经济权力的这样一种背景里，他就处于一种支配性的地位。相反，如果一个人既不占有生产资料，也在人与人的关系中处于被支配的地位，产品分配份额很少乃至于无，那他就处于一种被支配的状态。所以，现代经济权力的这种结构性功能使得人们高度关注与政治权力不同的经济权力。
至于我们先前分析过的文化权力和教育权力，就不再在这里分析了。而军事权力，虽然是政治权力的直接延伸，显示出这种权力的强烈政治性，但军事权力还有军事逻辑的支撑，它与政治权力逻辑还有很大的不同，不能混为一谈。有两句话就可以表明军事权力的支配性特点——“军中无戏言，愿立军令状”和“军令如山”。军事权力是绝对支配的权力，尤其是在战争状态中，它显示出权力支配的极端特点。所以有的人讲，军事权在战争这个政治的终点上行使，代表了一种最为极端的政治权力状态。
在社会领域的诸权力形态中，需要我们特别关注的是现代的新闻权力。新闻权力，在某种意义上是一种社会制约权力的组织形态，也可以从权利的角度看待它。新闻代表社会良心，或者现代新闻是用事实说话。新闻传媒以其高度组织的功能结构和广泛的传播效应，已经演变成一种庞大组织起来的政治力量。而当人们认定新闻权力代表人民行使监督国家的权利的时候，新闻传媒就成为社会领域的第四种权力（The Fourth Power）。于是，新闻权力就有了一个介于权利与权力之间的特殊社会干预能力。就它的权利界面来看，新闻权利代表了人民监督政府的责任；就它的权力界面来看，新闻权力则以其公共舆论的力量感，让其他权力形态望而生畏。前者我们可以通过“水门事件”来透视。《华盛顿邮报》记者伍德沃德和他的一个同事，以报道“水门事件”捍卫宪法尊严，保障美国公民限制国家权力，尤其是将总统限制在法律范围内，使人民不被政治家愚弄，显示出新闻传媒之作为社会权利的功用。同时，《华盛顿邮报》掀起的以追踪报道“水门事件”并追究背后的权力黑手，最终将当任总统尼克松赶下总统宝座，则显示了在一个复杂的权力体系之间抗衡之中的新闻权力。在权力对撼的局面中，只有权力之间才能进行最有效的约束。在这个意义上，我们再次领悟了权利与权力形态转变的可能，以及这种转变所蕴涵的强大社会制约力。当然新闻权力内部也有一个权力的职业忠诚和权力的道德忠诚问题，也有一个新闻机构之间对于自己权力滥用危险的相互制约。《南方周末》曾经刊登了两整版揭示“水门事件”报道背后故事的深度新闻，题目就叫“他们为水门事件主角守密33年”。报道披露，当年揭露“水门事件”的人，实际上并不是《华盛顿邮报》的那两个记者，而是当时忠诚于国家责任的“深喉”，即“水门事件”是由官居要职的政府机构官员私下透露消息给《华盛顿邮报》的两位记者的。其中一位就是当时美国中央情报局的副局长。因为这位副局长透露“水门事件”的消息，后来没有没有升到局长位子，有人就认为这是遭遇报复的结果。虽然这中间可能归咎于他个人的行为动机，但是分析起来，以权力制约权力，即以新闻权力制约政治权力的时候，其实涉及政治权力内部的职业忠诚和道德忠诚之间矛盾的个体承载者对于两者进行决断的结果。新闻界正是借助了“深喉”的存在，使“深喉”的道德忠诚约束他的职业忠诚，他才可能忠诚于公职人员的道德操守，使公职人员在上级出现行为不端的时候，敢于根据道德规则加以揭露。在现代国家中，新闻传媒承载的言论自由权力，依托于新闻机构的高度组织状态而发挥权力效应以制约国家权力，确实具有越来越重要的政治功用。美国人有一种说法，认为取消美国的民主其实是一件轻而易举的事情，那就是只要取消美国的新闻自由就行了。可见，新闻权力之作为第四种权力在现代国家权力体系中具有极端重要性。
四、控制权力的理想与现实
研究权力的目的是要控制权力。只有受到控制的权力才会服服帖帖地受权利差遣，也才能发挥权力的效能，建构起权力的高效体系。有限权力与有效权力是勾连在一起的。不受限制的权力绝对不会尊重权利诉求，而且不受限制的权力一定是自我膨胀的、腐败的权力。因此，现代国家建构中人们致力于设计一个有效控制权力的体系，以便达到“控制国家”的目的。
需要有效控制权力的理由，已经为相当多的研究者所揭示。那就是因为权力的本性是恶的。权力是一只难以驯化的野兽，是难以控制的巨无霸。为什么说权力是恶的，是巨无霸呢？第一，权力具有自我复制的能力，这是现代国家权力体系最重要的特性，是它区别于古典权力体系最大的特点。古典权力体系是难以长期自我复制的体系，具有强烈的断裂性质，一旦遭遇重大的挑战，古典权力的危机就难以克服。而现代权力可以由权力内在的逻辑来自我复制，甚至不需要人为地去进行操纵。这是因为现代权力具有高度组织化的特性。组织的状态就是一个非人格化的状态，权力组织的运转绝对不需要像古典权力体系那样高度依赖统治者的个人魅力和控制权力的能力。现代组织化的权力体系，依照组织之间精密的分工，各自发挥着它在政治社会中的组织功能。这种功能的发挥并不需要人为的操控来决定它的效用高低。尽管人为的操控会极大地影响组织权力发挥的效能，但组织的最低效用则由组织的科层功能保障。组织科层的人员首先服从的是组织对角色的职责规定，而不能随意地对组织的科层功能进行重组。因此，对于权力运用绩效发挥影响的人为因素的重要性大大降低，权力的自我延续能力大大强化。这是权力建构上对于古典权力脆弱性有效克服的重大成就。因此，如果人们对于权力的自我复制能力掉以轻心的话，权力对于人们的支配能力就会大大增强。这是人们必须对权力抱以高度警惕的最重要原因。
第二，权力的自我膨胀必然导致权力的通吃性。权力为什么会自我膨胀呢？因为权力在自我复制的时候不是处于一个往小了复制的趋势，而是处于一个权力自我做大的状态。当权力自我复制之时，权力试图干预甚至控制的事务就会愈来愈多，权力也就会以此为理由更多地吞噬资源来支持自己的扩张，权力的组织规模与组织功能也就日益扩大，达到垄断性地控制国家与社会资源的目的。我们都知道，现代初期政府的规模都是较小的，但今天的政府规模之大，简直令人匪夷所思。这就是现代政府自己为自己确立越来越多的政府职责所带来的必然结果。当国家试图将与它鼎足而立的市场和社会吞噬掉，而通过严格的计划消解市场功能，借助全能国家的定位瓦解社会，国家权力体系就成为独大的权力体系。一切社会组织与市场机构都不在国家控制的范围之外，国家自然而然就将一切事务纳入到自己的麾下随意处置。从现代的一般状况来看，不管是采取什么政体的政府，几乎都处于难以控制的膨胀状态。从国家的功能上来说，它揽下的事务愈来愈多，而垄断的资源愈来愈庞大，国家自身的垄断性质也就越来越明显；从国家的规模上讲，19世纪以来，几乎所有现代国家都处于一个规模急速扩大的状态。随着国家为自己规定的任务愈益繁多，各种闻所未闻的国家机构纷纷建立。国家似乎日益表现出通吃一切的性质。而人们在阐述福利国家理论的时候，正好助长了国家的做大与通吃趋势。人们以危言耸听的言辞谈论跨国公司对国家前途产生的威胁，其实就显示出人们对于国家做大与通吃特性所应该具有的警惕性的放松。
第三，权力之所以自我膨胀、自我做大、通吃一切，还因为权力具有自我正当化（Justification）的能力。权力，尤其是国家权力，都一致声称它的运作不是为了自己的利益，而是为了全体人民的利益。“为人民服务”构成国家、政府行为自我正当化最重要的理由。因此，为了保证人民的利益，国家在规模上的扩大、在人员上的吸纳、在功能上的扩展，就都免除了求取自身利益的道德负担，有了天经地义的支持理由。只要国家不是为了自身的利益，国家就有了自我正当化之后的高尚性，人们就无法对之进行质疑。国家的自我正当化正是权力本性的显现。久而久之，人们便形成了一个政治心理定势，国家就是为我们服务的，我们不应当怀疑国家的正当性。至于国家干的是好事还是坏事，我们绝对没有从根底上质疑的心理冲动。这既取消了我们怀疑国家、政府正当性的政治心理需求，也相应使得国家、政府有了一个自我正当化的最深厚的根据。国家、政府的自我膨胀，加上国家、政府的自我正当化证明，实际上也就证明了权力的绝对正当性，而权利受到权力的支配也就没有什么值得惊怪的了。到了最后，政治共同体存在的理由在哪里呢？权力运行的根据在哪里呢？这些关键的问题也就被掩盖起来，甚至从我们的政治视野中消失掉了。
我们说现代一切权力存在的根据、一切权力运作的理由都在于保护权利，这是一个现代政治不证自明的定理。在权力表现出上述的结构性特点的情况下，我们必须探索有效限制权力的方式、方法、途径与举措，这是人类面对权力不得已的选择。否则我们就只有受制于权力，而无法有效捍卫自己的权利。对于人类来说，有效限制权力是一个千古难题。整个古典社会都未能摸索到有效限制权力的可靠途径。在现代背景条件下，我们怎么样才能有效限制权力呢？对权力的限制可以划分为两种状态。第一种状态是我们把权力完全控制起来的理想状态。权力皈依伏法、规规矩矩为人类服务，这是最理想的状态。而这种理想的状态从极端的情形说，就是彻底地颠覆权力，使一切完整权力不复存在，权力就此彻底丧失控制人类的可能性。但人类无法逃脱对权力体系的需求注定了一定要在“无政府”和“巨无霸”之间为权力留下一个合理的空间。彻底颠覆权力的结果是非常可怕的。我们只能追求规范权力的目标，将权力有效地约束起来，使它不至于成为反过来限制赋予它存在理由的权利。这就是我们能够达到的最满意状态。既然权力的自我复制、自我膨胀、自我证明的特点呈现在我们的面前，使我们觉察到稍微放松警惕，权力就会侵入到权利的领域，而且权力具有的吞噬性使权力极其容易成为一个黑洞，那么规范权力而绝对杜绝它无限膨胀的可能性就是一个必然的出路。于是，第二种状态就是，在意识到不能完全控制权力的时候，将权力有效规范起来并使其正常运作，成为一种为人类服务的工具。这是现实处置权力的最值得追求的目标。为了使权力能够规规矩矩地为我们服务，就有必要周密设计限制权力的途径，从现实出发限制权力实现权力为人类服务的最满意目标。
经过现代历史上控制权力的长期政治实践，控制权力最现实的选择路径已经显现在我们的面前。简单地讲，有三条：第一，我们要能够有效地约束权力，必须通过三种权力的相互分割与制衡，这就是“以权力制约权力”的原则；第二，我们得将权利放置在制约权力的首要位置，杜绝权力僭越的任何可能，这就是“以权利制约权力”的方法；第三，我们必须期望缩小权力作用的空间，将现代以前权力的无限作用空间重新划定，使社会与市场遵守自身的价格与组织规则，而权力无法随意向市场和社会领域伸手，这就是“以社会制约权力”的准则。如果我们对权力的控制能够打通这三条路径的话，那么我们就可以自信地断言，权力受到了有效的约束，现代权力运作的积极效应就是可以期望的。
以权力制约权力是现代限制权力的重要原则。以权制权，就要求我们将权力的基本形态划分清楚，并对权力基本形态间的关系进行严格规定。规范划分权力，要满足权力操作实践上以权制权的相互制衡的操作需求。这是一个实实在在的实践理性问题。现代政治哲学对国家领域中权力形态的划分，经历了一个复杂的认识过程。最早提出国家权力分割原则的洛克，已经明确提出了三权分立制衡原则。但是，洛克提到的三种权力并不是我们今天熟知的立法、行政与司法三种权力，而是立法、行政和外交三种权力。其实，外交权在权力类型上属于行政权范围。孟德斯鸠撰写的《论法的精神》，才将现代三权分立制衡的原则正式落定。立法、行政、司法是现代国家最高、最后权力的三种存在形式。三种权力不是俨然隔绝的三个权力，而是一个国家权力的三种形态。在古典社会里，无论在西方还是在中国，这三种权力形式都统一到国家最高首长那里，不论这个首长是叫做皇帝还是叫做执政官。秦始皇的“事无巨细皆决于上”，就是国家的最高权力执掌者一个人掌管决策权、行政权和裁决权的最佳表述。而在现代国家中，对立法、行政和司法权力形态的区分，可以说是对国家最高最后权力在现代背景下作出的最适当划分。法国著名思想家贡斯当（Gonstant），曾经将权力划分为五种类型，但他划分的五种权力实际上有些并不带有类型特征，而是对一种权力类型的内部细分而已。比如他将立法权分为元老院、大众院两种，或者是今天为人们知晓的上议院、下议院，贵族院、平民院，等等。两院制的称谓无论有多大的差异，它们的权力都是用来立法的，因此它们都属于同一个立法权。尽管参众两院之间也贯彻了权力分割制衡的原则，但两院都是执行立法任务的机构。分工是内部权力的差异，而不是权力形态的不同。行政权包含的权力内容是最为复杂的，因此权力的细分形态也是最为烦琐的。但不论是人事诠选还是资源利用抑或财富分配，它们都只是行政权的细分形式，而不是与行政权不同的权力类型。对司法权来说，中央法院和地方法院是不同的权力机构，但它们也都是依照立法机构制定的良法进行司法裁决的不同机构，而不是权力类型的不同归属。孙中山先生的五权宪法所谓五权，也不过是把现代的三种权力形态进行了细分。比如他将司法权和行政权的一部分割离出来，以监察权命名，成立监察院；又在行政权中分出一个诠选人才的考试权，成立了考试院。但是监察权和考试权都不是新的权力形态。权力制衡的形态还是没有超出三种基本的类型。所以，权力类型既不是贡斯当认为的那样有五种类型，也不是后来孙中山先生所讲的权力具有五种类型。
为什么对国家领域权力形态的划分要遵循三权分立制衡的原则呢？原因有两个。第一，现代国家领域的权力只有三种带有类型学意义的权力形态，其他权力形态都不带有类型学的意义。明确了权力类型，才足以有效明确权力的分割制衡问题，否则，权力形态太多，无法有效筹划权力之间的相互制衡问题。若只存在单一权力，人们就根本无法限制权力，也无法使权力之间得以制衡，权力的独大问题根本无望解决。第二，国家领域中立法、司法、行政三权的划分，立法是用于建立国家法律，提供政府行为的法治规则的，而行政主要是依法建立起来的政府对国家日常资源进行配置的，司法主要是依据法律文本或者司法判例在严格规则和自由裁量之间进行司法审判和裁决的。国家最高最后权力的三种形态划分，不仅仅是要有效分权，还必须使权力之间足以相互制衡。三种权力之间的制衡，应该是连环制约的关系。立法首先要制约行政，司法也约束行政，但行政首长依据法律可以对立法机构的法律行使否决权，对司法机构的法官，尤其是最高法院的法官行使提名权。比如说，美国总统有权提名联邦法官，否决两院制定的法律文本；而司法本身对立法是否合宪又要加以约束；立法机关可以对行政首长进行限制，不仅能以拨款方式制约行政资源配置，而且可以对行政首长进行弹劾。这就是一个滚动式的相互制约机制，不是哪一方单纯约束另外一方这样的一种非交错或者非连环的制约关系。这种连环制衡的关系，使任何一种权力的独大都变得不可能。尽管美国实行总统制，是所谓行政权主导的国家，但立法权和司法权还是显得非常强势，三种权力之间的微妙平衡关系始终能够维持。英国则是所谓议会主导的国家，但行政权的独立性也是非常明显的。主导的权力形态绝对不足以使其他的权力形态处于忽略不计的状态，也绝对不可能被主导权力所吞并。而这才恰恰是现代权力结构形态中强调的复杂交错式的制约关系。
三种权力的衡平性制衡，是一件复杂的事情，但绝对是权力之间有效制衡不可不加以强调的原则。三种权力在发挥它固有的作用范围之内，不受其他权力的侵蚀和瓦解。还必须强调的是，在一个现代国家中，国家权力的划分不是要造成一种权力的僵死状态，而是要激活国家权力。控制权力不是搞死权力，控制权力是要规范权力，而规范权力则是要驱使权力发挥它应有的作用。因此，控制权力不是使公民的权利与国家的权力对抗起来。将人民摆在和政府对立的基点上表达的申述权利的观点是绝对片面的。人民利益和国家权力是可以取得一致的，而且这样的一致是原则上、理念上和制度上的共同一致。但前提条件是人民有足够的制度安排来控制国家。假如国家权力处于一种自我放纵的状态，那么我们绝对可以断言这样的国家权力是不可能为维护权利而运转的。
因此，控制住国家权力就不仅要从权力的分割制衡方面加以设想和建构，而且要以权利制约权力，将权利哲学放置到政治哲学的第一位置。“以权利制约权力”，意味着权利的道德优先性和法律优先性。权利的道德优先性，指的是将权利作为道德权利对待，使权利不是为了私人利益而存在的社会品行，而是基于权利的自身正当性存在的。权利乃是现代一切社会政治理念和制度安排具有正当性的道德根源。权力乃是权利的派生物。权利的天然正当性构成为现代社会政治基本制度的出发点和归宿点。而在限制权力的权利安顿上最为有力的一点就是经过选举制度产生权力体系。周密设计的、能够真正显示人民主权原则的选举制度，是权利限制权力最为重要的制度保障。没有人民在公正的制度保障下的规范投票过程，就无法期望产生一个保护人民权利的权力系统。在这个意义上，很多学者把选举看做是宪政民主政治的绝对重要的标志，是不无道理的。民主当然不能被简单地归结为选举之一个方面，但作为一个绝对关键的指标，以有没有公正的选举来判断实行的是不是民主政治，则是没有疑义的。在选举出来的国家与地方权力机构的任职人员被人民视为尸位素餐之人的时候，人民通过非暴力的反抗运动对他们进行弹劾甚至颠覆，也是权利限制权力的当然之举。权利的法律优先性则是指一切权力在法律上的正当性都来源于权利。从国家的根本大法——宪法——到具体的部门性法令，都只有在保护权利的基点上才具有正当性与合理性根据，否则那样的法律就必定是恶法而不具有合法性。为此，法律程序一定要妥善设置人民限制权力和反抗权力的有效方式与途径。
但必须承认的是，以权利制约权力在某种意义上经常显示为一种抽象的道义原则。原因在于，权利原则尽管体现在真正现代意义的宪法精神之中，但需要人民依照他们的职业分途、志趣愿望与个人处境等相关性高度组织起来，才足以与同样高度组织起来的国家权力相抗衡。因此，权利优先性的原则要真正贯彻到底，还缺少不了“以社会制约权力”的重要一环。以社会制约权力，就是要使社会有效地组织起来。社会组织起来，就是要以业缘、地缘与趣缘等因素，将分散的公民们纳入到相关的社会组织结构中去，使他们不至于因为处于分散状态而无法积聚力量与国家抗衡。从广义的社会权利来讲，市民社会、市场机制、公民结社、新闻传媒等组织建制，都是社会的结构性组织。它们是具有力量感的“社会”建构，而不是涣散乏力的公民个体，因此它们足以积聚控制国家的社会资源。一个组织起来的社会与一个涣散的社会，对于制约和规范权力绝对不可同日而语。在国家吃掉社会的情形下，控制国家简直就是异想天开。只有在社会与国家相互颉颃的关系稳定地建立起来的情况下，控制国家才具有现实性，而保护权利也才具有真实性。要想免于权利仅仅是权力恩赐的结果，免于权利受惠于政治人物的喜怒哀乐，就只有依靠强大的社会对权利的捍卫能力。只有在社会（包括市场）与国家同样强大的情况下，权力与权利的均衡性机制才能建立起来，权利就不会处于随时的患得患失、岌岌可危状态。
只有上述三个条件同时具备，我们才能够期望实现规范权力的目的。