当代中国政府与政治 - 景跃进
导论
第1节 历史维度的重要性
第2节 中国共产党是理解当代中国政治的钥匙
第3节 “党政体制”是理解中国政治的关键词
第4节 “党政体制”概念的认识（论）意义
第5节 中国政治的内在演化
第6节 本书的结构设计与内容安排
作者简介
景跃进，清华大学社会科学学院政治学系副主任、教授、博士生导师，清华大学社会科学学院学位委员会主席；曾任中国人民大学国际关系学院政治学系教授、博士生导师，中国人民大学公共管理硕士（MPA）“政治学”课程首席教授。主要研究领域为政治科学理论与方法、中国政治、比较政治学等。著（编）有《当代中国农村“两委关系”的微观解析与宏观透视》、《政治空间的转换：制度变迁与技术操作》、《理解中国政治：关键词的方法》、《政治学原理》等学术专著和教材多部。
陈明明，复旦大学国际关系与公共事务学院政治学系主任、教授、博士生导师，兼任《复旦政治学评论》主编。主要研究领域为政治学理论、政党与政治发展理论、中国政府与政治、当代中国政治史等。为本科生、研究生开设“发展政治学”、“政党与国家建设”、“政治学理论专题阅读”、“中国社会政治分析”等课程。著（编）有《所有的子弹都有归宿：发展中国家军人政治研究》、《革命后社会的政治与现代化》、《西方政治制度》等学术专著和教材多部。
肖滨，中山大学政治与公共事务管理学院院长、教授、博士生导师，国务院政府特殊津贴获得者；兼任教育部政治学类专业教学指导委员会委员、《公共行政评论》杂志社社长。主要研究领域为当代政治理论、中国政府与政治、地方政治发展与地方治理。著（编）有《传统中国与自由理念——徐复观思想研究》、《现代政治与传统资源》、《政治学导论》等学术专著和教材多部。
内容简介
由景跃进、陈明明和肖滨三位教授联合主编的《当代中国政府与政治》一书，致力于从经验层面系统分析当代中国政府与政治的组织结构、基本特征、运行机制及历史发展。本书从理解当代中国政府与政治的关键方面一一中国共产党领导的政治体制及中国共产党本身入手，进而在横向维度上分别阐述作为最高权力机关和立法机关的人民代表大会、作为统一战线重要内容的多党合作和政治协商制度、作为最高国家行政机关的中央人民政府、作为“刀把子”的政法系统、作为“笔杆子”的宣传系统，以及作为“枪杆子”的军事系统，在纵向维度上分析中央与地方关系、地方政府、民族区域自治制度及基层治理四个方面的问题，最后，还探讨了当代中国国家与社会及国家与公民关系的变迁和发展。
本书是一部由清华大学、复旦大学、中山大学、中国人民大学、中央民族大学、华中师范大学等6所高校及中共中央编译局的13位学者组成的作者团队精心打造的精品力作。全书具有两个方面的鲜明特色：第一，将中国共产党作为理解中国政府与政治的钥匙，将“党政体制”作为理解中国政府与政治的关键词，并且认为，应当处理好宪法与党章、法律与党规、国家机构与党的组织、正式制度与政治惯例之间的互补关系，只有这样才能更好地认识和理解中国政府与政治；第二，强调历史脉络对于理解中国政府与政治的重要性，并主张应以内在发展和演化的眼光来看待中国政府与政治。
出版说明
现代意义上的公共行政与公共管理研究和教育始于20世纪初的西方。时至今日，随着公共管理职业化的发展，公共行政与公共管理的研究和教育事业在西方发达国家方兴未艾。自20世纪80年代起，为了适应政府改革与公共管理人才培养的需要.我国的公共行政与公共管理研究和教育在经历了发展的挫折之后，开始了恢复和重建的工作。经过多年的发展，特别是公共管理一级学科的设置和我国公共管理硕士（MPA）教育的启动以及高校公共管理类本科专业的大量开设，公共管理已成为当代中国社会科学和管理科学领域的一个充满生机活力、具有远大发展前景的学科。
为了满足广大高校公共管理类专业的教学需要，在历届教育部高等学校公共管理类学科专业教学指导委员会的指导和支持下，中国人民大学出版社自1999年起，陆续出版了“21世纪公共行政系列教材”、“21世纪公共管理系列教材”、“21世纪公共事业管理系列教材”、“公共管理系列教材”、“公共管理核心课程系列教材”、“21世纪劳动与社会保障系列教材”、“21世纪土地资源管理系列教材”、“21世纪城市规划与管理系列教材”等多个本科系列教材。这些教材被国内高校公共管理类专业广泛选用，并得到了公共管理学界的支持和认可，数十种教材被评为“十五”、“十一五”、“十二五”国家级规划教材，普通高等教育精品教材，以及各省市精品教材，为我国公共管理学科发展和人才培养作出了积极的贡献。
我国高等教育改革的进一步深化，以及新技术和新媒体的不断发展，对高校教材提出了更高的要求。为了回应这种要求，我们在广泛调研的基础上，拟对上述系列教材进行整合和提升，推出“新编21世纪公共管理系列教材”，以满足国内高校公共管理一级学科下设的行政管理、公共事业管理、劳动与社会保障、土地资源管理、城市管理、海关管理、交通管理、海事管理、公共关系学等本科专业的教学需要。
“新编21世纪公共管理系列教材”将秉承中国人民大学出版社“出教材学术精品，育人文社科英才”的宗旨，从本科教育的特点出发，从公共管理教育的特点岀发，为广大高校公共管理类专业师生提供一套高质量的本科教材。在教材编写和内容安排上，“新编21世纪公共管理系列教材”强调基础知识、基本理论和基本技能，同时，也尽可能地体现创新性和前沿性，反映相关领域理论与实践的最新发展情况。
“新编21世纪公共管理系列教材”由中国人民大学、中山大学、北京大学、清华大学、复旦大学、厦门大学、武汉大学、浙江大学、吉林大学、东北大学、北京师范大学、山东大学、四川大学、西北大学等数十所国内著名大学的知名学者领衔著述，我们期望通过这种强强联合、优势互补、资源共享的方式，为国内公共管理学界奉上一套体现系统性、权威性、通用性，并兼具创新性、前沿性、启发性的精品教材。
公共管理的实践是不断发展和变化的。随着公共管理实践的不断发展，公共管理学科研究的范围、主题和内容也在不断地发展和变化。我们将紧跟公共管理学科的发展，与所有作者一起，不断对本套教材进行修订和完善。望广大读者给我们反馈信息，对本套教材提出批评和建议，以使我们能够在所有读者和作者的帮助下.与中国公共管理学科共同成长。
中国人民大学出版社
导论
这是一本关于当代中国政治的教科书。
与规范叙述和文本阐释不同，本书致力于从经验层面分析中国政治，以回答一个基本但不那么简单的问题：中国政治是什么？
在改革开放30多年后的今天，在一个中国已发生并还在经历深刻变化的全球化时代,撰写这样一本教科书显然是一项智慧的挑战。
本书作者甘于承受这一压力，并不是因为对于中国政治的研究胸有成竹，而是愿意将写作看作一个学习和反思中国政治的机会。在某种意义上，我们与读者站在同一条起跑线上。我们希望读者以理性审视的眼光阅读和使用这本教材，并参与到“重新认识中国政治”的事业中来。
作为“导论”，本篇的任务是向读者简要交代本书在拟订大纲时的一些设计理念。它们可以表述为以下几项：第一，历史脉络对于理解中国政治具有非常重要的意义；第二,中国共产党是理解当代中国政治的钥匙；第三，“党政体制”是理解中国政治的关键词;第四，认识中国政治应当处理好宪法与党章、法律与党规、国家机构与党的组织、正式制度与政治惯例之间的互补关系；第五，用内生发展和演化的眼光来看待中国政治。
本“导言”的最后部分对本书的结构设计与内容安排做了简要的说明。
第1节 历史维度的重要性
下面所引之言分别出自两位著名的人物：一位是以他个人姓氏命名的学说创始人之一、第一国际的组织者和领导者、被尊为全世界无产阶级和劳动人民的伟大导师的马克思；另一位是美国的开国元勋、宪法起草人之一、第一任财政部长汉密尔顿。他们的思想和实践在人类历史上都留下了深刻的烙印。
人们自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去承继下来的条件下创造。①人类社会是否真正能够通过深思熟虑和自由选择来建立一个良好的政府，还是他们永远注定要靠机遇和强力来决定他们的政治组织。②
如何看待这两段著名的引言？显而易见的是，它们都摆脱了宿命论的立场，承认人的主动性和能动性，强调历史是可以选择和创造的；所不同的是，人的这种主动性和能动性是否受到制约、是否存在边界，以及如何认识和表达两者之间的辩证关系。在某种意义上，马克思和汉密尔顿以张力的方式揭示了人类社会发展的复杂性。
现代政治学用更为抽象的术语来表达这种张力，诸如“结构与能动”、“制度与行为”、“理性选择与路径依赖”，以及“设计与演化”等。这些范畴以对子的方式呈现，其中彼此关联的二元要素分别强调不同的侧面。时至今日，这种分野依然存在于不同的学派或研究取向之中，成为学术争论的基本来源。
必须承认，在方法论层面产生的分歧是很难通过逻辑分析和经验证据来解决的，因为它们各有道理，并能从经验世界找到相关的证据。打一个比喻，太阳为地球送来了光明，同时以黑暗作为赠品，光明和黑暗如影随形。研究者强调的是光明还是黑暗，取决于看问题的角度和立场。
这种道理也适用于如何看待人的创造性和历史制约性之间的关系，处置两者之间的张力并不存在某种普遍有效的方法，但是，承认这一点并不意味着我们只能在两者之间摇摆，“公说公有理”，“婆说婆有理”。一个实用的解决问题的办法是从抽象的方法论思考沉降到经验世界，在具体的历史语境和问题脉络中寻找出路。一个显而易见的事实是，一个社会所拥有的历史越长，文明越悠久，传统越深厚，那么“路径依赖”的作用就越大，人们创造历史所受到的环境制约也越大。也许这正是马克思生活的“旧欧洲”与汉密尔顿所处的“新大陆”之间的一个重要区别。
用这种眼光来看待中国，想必读者已经有了自己的答案。中国是一个具有悠久传统的文明国家，撇开远古传说和不断更新的考古发现不说，就政治制度而言，公元前221年秦始皇统一中国，奠定了中央集权和大一统的基本格局。这一战略性选择影响了此后两千多年的中华文明。在漫长的历史中，中国虽经历磨难，内忧外患，分合数度，但终究得以保留和延续至今。与人类历史上先后出现但最终消散的其他文明大国相比，中国的命运是独特的。这种历史延绵的意义超越了时间的维度，体现了中华文明的广博与深邃。即使近代以来中国经历了翻天覆地的变化，中华文明的连续性依然明显地体现于日常生活之中，并为人们所感知。这种特定的发展方式，意味着传统的因素常常在新形式的包裹下得以存续，显示出颇为强劲的路径依赖效应。
对于当代中国政治来说，历史的重要性更是显而易见。近代以来，西学东渐，引发了千古未有之大变局。清朝皇权被推翻之后，中央权威衰落，地方割据，军阀混战，民不聊生，中国社会呈现出一种总体性危机的格局。在应对内部崩溃和外部威胁的双重危机中，组织起来、克服一盘散沙.成为最有力的政治逻辑。在这一历史竞争和选择中，用马克思主义武装起来、实行民主集中制原则的中国共产党最终战胜了国民党，统一了中国，重建了中央权威。只有在这一历史脉络内，我们才能理解，为什么“没有共产党，就没有新中国”。
新中国成立之后，以毛泽东为核心的党的第一代中央领导集体积极探索符合中国国情的社会主义建设道路.留下了丰富的遗产，其中既包括成功的经验，也包括失败的惨痛教训。正是在认真和系统总结经验和教训的基础上，以邓小平为核心的党的第二代中央领导集体走上了改革开放的道路。在这个意义上，新中国成立以来的前后30年既体现了某种重要的转折，但又不是完全断裂的两个阶段。
尽管人们将改革比喻为一场革命，但改革毕竟不是革命。改革以接受及利用当下的基本秩序为前提，在此基础上进行改良。就此而言，改革是对国情制约的一种承认。人们无法摧毁旧的世界，然后在一张白纸上描绘美丽的图画，因为人们无法摆脱历史，一如无法抓着头发使自己脱离地面。改革实践是这样，认识活动亦是如此。理解中国现实政治，必须理解中国的文明史.理解近代以来中华民族的抗争史和革命斗争史，理解新中国成立以来，中国共产党人对于中国特色社会主义道路的探索史，以及中国作为其中一部分的世界文明的发展史。
第2节 中国共产党是理解当代中国政治的钥匙
一旦我们将研究的立足点放在经验世界，那么关于中国政治的第一个事实，也是最为显著的事实就是，中国共产党是中华人民共和国的领导核心，是当代中国政治体制的中轴。
中国共产党的这种政治地位是在历史中形成的。在革命战争年代，党以军事斗争的方式，发展和巩固根据地，建立人民政权，并通过各种外围组织渗透和动员社会力量。统一战线、武装斗争和党的建设成为取得中国革命胜利的“三大法宝”。1949年中华人民共和国成立之后，根据地时期政权建设的历史经验被嵌入建国实践之中。已故的著名政治学者邹说先生曾将中国政治结构比喻为一个由不同层级的同心圆组成的金字塔，中国共产党居于这个同心圆的中央，在纵向维度，自上而下一以贯之；在横向维度，具有强大的向心控制力。这种结构的雏形便形成于抗战时期的延安政权。
新中国成立60多年来，在探索具有中国特色社会主义的道路上，中国共产党不断地汲取历史教训，丰富执政经验。从邓小平时期的“坚持四项基本原则”、江泽民同志时期的“三个代表”、胡锦涛同志时期的“加强党的执政能力建设”，到习近平总书记的“全面从严治党”；从当年的“党的一元化领导”，经由“党政分开”，到现在的“党统领全局”;词汇表达虽有变化.但中国共产党的自我定位始终未变。一如《中国共产党章程》开篇第一句话所示：“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心。”自诞生以来，中国共产党一直是贯穿中国政治的一条红线。离开了党，我们就无法理解近百年的中国政治，无论是历史，还是现实；无论是革命，还是建设；无论是改革，还是开放。
随着中国改革开放的成功和对外影响的扩大，中国共产党人也开始自觉地向全世界传达这一信息。2014年6月11日，中共中央政治局常委、中央书记处书记刘云山在丹麦出席了“欧洲学者眼中的中国共产党”国际研讨会，发表了题为《认识中国共产党的几个维度》的讲话。刘云山同志指出：“中国的崛起是当今世界的大事件，中国的快速发展和展现出的生机活力吸引了全世界的目光，也吸引了越来越多的学者投入对中国的研究中。还有的学者谈到，要研究好中国，就应该研究好中国共产党。为什么？答案很简单。因为中国共产党是中国的执政党，是中国革命、建设、改革事业的领导核心。当今中国的发展成就是在中国共产党领导下取得的，中国特色社会主义最本质的特征就是中国共产党的领导。没有中国共产党，就没有新中国，也没有中国特色社会主义。研究中国，当然要研究中国共产党；研究中国特色社会主义，当然也要研究中国共产党。研究好中国共产党，实际上就抓住了研究中国的核心，就找到了解答当代中国从哪里来、向哪里去的’钥匙,。”
第3节 “党政体制”是理解
中国政治的关键词
作为一本致力于从经验层面描述中国政治的教材，我们需要寻找一个关键词，它的功能是以最简练的方式凸显中国政治的基本特征，帮助人们认识和理解中国现实政治。
由于诸种原因，我们认为，比较政治学用来描述中国政治的既有术语不能令人满意,无论是“极权主义”、“威权主义”，还是“党国体制”，都被赋予了过多的负面色彩，而国内政治学中的“国体”和“政体”范畴（同一层次的类似概念）基本上属于规范层面的叙事，无法满足经验描述的需求。
当既有概念或术语无法满足本书设定的目标时，我们有必要回归现实本身，从经验现象中来观察和思考，从而形成恰当的概念。一个好的术语应当既能充分反映中国政治的经验事实，又具有最大程度的简洁性。在目前的情况下，能够同时满足这两个条件的概念,只能来自对中国政治经验的提炼和概括，而且在方法上必定是归纳的。因此，我们邀请读者一起来做这样的尝试。
下面三句话分别引自官方媒体的报道和重要领导人的文选，是我们耳熟能详的案例。
（1）2015年春节前夕，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平等党和国家领导人分别看望或委托有关方面负责同志看望了江泽民、胡锦涛等老同志。
（2）2014年12月13H,我国迎来首个国家公祭日，在南京举行国家公祭仪式，党和国家领导人出席活动。
（3）1980年8月18日，邓小平在中共中央政治局扩大会议上作题为《党和国家领导制度的改革》的讲话。
上述三例，有的术语表达是“党和国家领导人”，有的采用“党和国家领导制度”,其共同特点是“党和国家”的并列搭配，且词的组合次序是“党”字在前。
我们所要枚举的第二类案例相对程式化一些，它们与官方文件联系在一起。
（1）中共中央、国务院发出《关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》。
（2）中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强中国特色新型智库建设的意见》。
（3）中共中央宣传部、教育部发布《关于进一步加强和改进高等学校思想政治理论课的意见》。
上述三个文件的印发单位虽有名称和地位的区别，但这三个文件都是党和政府机构的联合发文，体现的是“党和政府”的搭配,学界则用“党政关系”来描述这一现象。在中国政治生活中，这种搭配的出现频率甚或高于“党和国家".
从上述两类案例中，能得出哪些有启发意义的结论呢？在我们看来，“党和国家”、“党和政府”的表述在中国政治生活中的出现频率如此之高，既不是随意的，也不是偶然的，它折射出了术语指称对象一一中国政治体制——的某种结构性特征。
一个简单的对照，可以帮助我们理解这一点。在西方政治生活中，类似的现象并不存在。多党制和轮流执政意味着执政党是一个变量，而不是常量。执政党的作用主要体现在将党的纲领和竞选许诺转化为法律和政策，以及为政府机构输送人才，而党组织本身只是一个选举工具。显然，中国共产党不是一般意义上的西方执政党，甚至不是一般意义上的政党。中国共产党是以马克思主义为指导思想，承担着某种历史使命的无产阶级先锋队。在中国政治的结构中，它是一个常量，而不是变量。所谓常量有两个含义：第一，在当代中国的政治制度设置中，它是一个长期执政的党，其他民主党派是参政党，不存在轮流执政的问题；第二，与长期执政相联系，中国共产党本身已成为一个嵌入政治结构的等级组织，具有与国家机构相对应的科层制结构。
在这个意义上，“党和国家”或“党和政府”的表述乃是中国现实政治经验的反映。在这种并列表达中，将“党”置于前面的构造方式，承载了这个国家所经历的历史。对此，《宪法》有着明确的表述：“一九四九年，以毛泽东主席为领袖的中国共产党领导中国各族人民，在经历了长期的艰难曲折的武装斗争和其他形式的斗争以后，终于推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的统治，取得了新民主主义革命的伟大胜利，建立了中华人民共和国。“按照同样的逻辑，经由1949—1954年的摸索，中国共产党确立了我国的基本政治制度（政府形式）。
中国共产党领导人民建立了中华人民共和国，确立了中国的基本政治制度，并在这一过程中，将自身嵌入政权结构之中。因此，作为描述中国政治的关键词，其基本要素既离不开党，也离不开党所建立的政治制度（国家和政府是其最高表现形式）。
在想到的诸多可能选项中——“中国共产党领导的政治体制”、“党和国家领导制度”、“党的一元化领导体制”、“政党国家”、“党政体制”等.本书倾向于“党政体制”。之所以做出这一选择，是因为“党政体制”一词兼具以下五个优点：
（1）包含了“党”与“政”的要素，满足了作为核心概念的基本要求；
（2）反映了中国政治的结构性特征，也映衬了特定的历史脉络；
（3）四字组合符合汉语使用的习惯，易于交流和沟通；
（4）可以理解为是“中国共产党领导的政治体制”的简称，具有较大的包容性；
（5）比较客观和中立，没有既有词汇的价值负载，有利于发挥描述功能。
第4节 “党政体制”概念的认识（论）意义
作为一个关键词，“党政体制”源于对中国政治经验现实的归纳和概括。一旦形成,它便获得了自身的生命，对于研究中国政治具有很强的认识意义。正所谓源于生活，又高于生活。
顾名思义，“党政体制”意味着一种复合结构。按马克斯•韦伯的官僚制概念，党政体制中存在着双重层级组织。除了政府官僚制之外，执政党本身也是一个巨大的等级体系。从中央到地方，不同层级的党组织与政府组织相依并存，与此匹配的是两套官员队伍（国家公务员与参照公务员管理的党务干部）。
党政体制中存在的双重官僚制是否意味着某种二元性？答案是否定的。就组织属性而言，政党组织的逻辑与政府组织的逻辑是不同的。党政体制的奥秘在于，作为一个复合体，它既超越了政党组织的逻辑，也超越了政府组织的逻辑。它以一种特有的方式将两者整合在一起，自我生成了一种新的逻辑。理解这一奥秘的一个实用方法，就是观察一下作为官僚制的政党结构是如何“嵌入”及“重组”国家/政府结构的。大致而言，我们可以区分出以下六种主要的方式：
（1）在非党组织的领导机关中设置党组。《中国共产党章程》第46条规定：“在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中，可以成立党组。”2015年1月16日，中共中央政治局常务委员会召开会议，专门听取全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组汇报工作。习近平总书记在会议上指岀，党中央对全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院的统一领导，很重要的一个制度就是在这些机构成立党组。党组是党中央和地方各级党委在非党组织的领导机关中设立的组织机构，是实现党对非党组织领导的重要组织形式和制度保证。
（2）以党中央的某个直属部门为主导,整合部分政府机构，建构一个局部性的复合体，通常称为“口”（亦称“系统”），故有“归口管理”之说。例如，中宣部是党中央的直属机构，通过“宣传文化系统”的方式领导着相关的政府机构，包括文化部、教育部、国家新闻出版广电总局、国务院新闻办公室、新华通讯社、人民日报社、中国社会科学院等。中央政法委也是如此，它是党中央领导和管理全国政法机关工作的职能部门，由它牵头的政法系统包括法院、检察院、公安部门、国家安全部门、司法行政部门等机构。在结构维度上，归口管理的要害是对政府官僚制的重组，将党政体制下的双重官僚制形成一个整体，它是中国政治中实际运行着的官僚体系。
（3）设置高规格的常设性或临时性的领导小组。这些小组直接隶属于党中央，其领导人通常是政治局常委或委员，小组成员来自党政工作部门，所承担的职能与政府管理紧密相关。学界一般将领导小组视为议事协调机构，拥有跨部门的协调权力，但实际上这些领导小组享有更大的权力。如中央宣传思想工作领导小组是党中央负责宣传思想工作的领导和决策机构，制定宣传思想和舆论工作的总方针，协调相关的党政部门的统一行动，它是“宣传文化系统”的神经中枢。中央财经领导小组是党中央负责财经工作的领导机构，自1987年以来，中央财经领导小组的历任组长一直由时任党中央总书记担任，时任总理则任副组长。在参与制定国民经济与社会发展五年规划纲要、年度经济计划制定、经济形势调研和分析，以及宏观政策研究等方面发挥着重要作用。在农村工作方面，中央农村工作领导小组也扮演着类似的角色。党的十八届三中全会之后，中央成立了全面深化改革领导小组，负责改革的总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实，可以说是当今中国最有权力的领导小组。值得注意的是，这些领导小组的地位和人员构成赋予其一定的超脱性，具有政治控制和驾驭党政官僚制的意义（有的领导小组直接与归口管理制度联系在一起）。
（4）党的中央领导人在国家机构中任职，例如党中央总书记和中央军委主席兼任国家主席与中央军委主席，政治局常委任国务院总理、全国人大常委会委员长、全国政协主席等。
（5）“一个机构、两块牌子”，俗称“一套人马、两块牌子”。由于党的组织和机构承担着国家和政府的实际职能，但又没有进入或完全进入政府系列，因而在这种情况下，党的机构就需要以国家和政府的名义来做事，“两块牌子”刚好满足了这种需要。目前,在中央层面存在着不少这样的机构套牌，例如，中国共产党中央军事委员会与中华人民共和国中央军事委员会、中共中央对外宣传办公室与国务院新闻办公室、中共中央台湾工作办公室与国务院台湾事务办公室、中央档案馆与国家档案局、中共中央保密委员会办公室与国家保密局、中共中央网络安全和信息化领导小组办公室与国家互联网信息办公室等。稍微复杂一点的情况是“一套人马、一块牌子、两个机构”，如中央机构编制委员会办公室既是党中央的机构，也是国务院的机构。“一套人马、两块牌子”的现象意味着，党政体制中的政府系统的职能是不完整的。宪法麻律所规定的政府职权与实际得到行使的政府职权之间存在差距，而党的组织和机构是解释这一差距的关键变量。
（6）党政合署办公，如中共中央纪律检查委员会与中华人民共和国监察部。在合署办公的情况下，党的组织或机构是当然的主角。
经由这些方式，中国共产党建构了一个以自身为核心和中轴的国家政权结构。这一结构具有两个特点：一方面，执政党全面进入了国家系统，占据了核心位置，履行着重要的政治和行政功能。可以说，无论是结构方面，还是运作机制，党与政两者已经紧密地结合在一起了。党的十三大提出的“党政分开”主张在随后的政治改革实践中被搁置，除了环境变化的因素之外，确实存在着体制方面的原因。另一方面，政党在进入国家结构的同时，又保留了自身的相对独立性。中国共产党的重要政治决策机构（中共中央政治局及其常委会以及中央书记处）并没有进入国家系统，中共中央也拥有独立设置的职能机构（包括直属机构和事业单位）。
党政体制的这种双重性意味着国家法律体系无法对其进行全方位的覆盖。在《宪法》以及相关组织法如《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》、《中华人民共和国国务院组织法》、《中华人民共和国人民法院组织法》、《中华人民共和国人民检察院组织法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中，既找不到“口”,也发现不了“党组”或“领导小组”。因此，认识中国政治不但要读宪法，也要看党章;不但要了解国家法律和行政法规，也要了解党内法规和党委文件；不但要考察国家机构和政府系统，也要认识党的组织机构及其运行。如果我们不了解五年一度的党代会报告，不了解中央全会的重要决定，何以理解中国政府的政策走向？如果我们不了解党中央设置的各种领导小组，以及党委部门领导的“口”，何以理解政府机构的实际运作？只有将两者结合在一起，我们才能得到一幅关于当代中国政治的比较完整的认识图景。
在这个意义上，“党政体制”这一关键词为我们建构了一个认识中国政治的整体性分析框架。它提醒我们，在分析中国政治时，要将党与政、文本与实践、前台与后台综合考虑进来。这一方法论立场同时也意味着，对于比较政治学的一般术语和理论应当采取一种反思的立场，并根据中国的国情作出一些必要的调整。例如，本书用“政法系统”而不是一般教科书中的“司法系统”作为本书第6章的名称。在我们看来，西方意义上的司法概念无法反映中国党政体制的特征。相反，只有在政法系统中，才能理解中国的司法及目前正在进行的司法改革。
第5节 中国政治的内在演化
改革开放以来，中国完成了从计划经济向市场经济的转型，在短短30多年的时间里实现了经济发展的腾飞，成为世界第二大经济实体。与经济领域的巨变相比，中国的政治体制维持了自身结构的稳定性。这意味着，改革开放带来的巨变是在既有政治体制的框架内发生的。在人类现代化的历史上，共产党政权与市场经济结合，而且取得了成功，这种现象还是第一次发生。无论是中外的专家学者，还是媒体记者和官员，都没有预料到。原苏联和东欧国家的政局巨变以及世界范围内发生的第三波民主化浪潮，使得这一成功显得更加令人瞩目。
这一现象引发了学术界的激烈争论，其中一种观点认为，中国在政治体制改革方面基本上没有任何进展，并因此推论，中国的成功是暂时的。这一看起来颇为明了的观点涉及了非常重要的方法论问题。简单地说，在如何看待中国政治的问题上.存在着两种不同的认识方法。第一种方法设定了一个明确目标甚或结构，然后以此作为衡量标准，审视历史，拷问现实。在这种方法中，对未来的想象是一个核心的变量，它不但影响人们对历史的看法，而且影响人们对现实的评价，以及基于这种评价而提出的诸种政策主张。与之形成对比，第二种方法偏向于从历史岀发，基于现实矛盾的分析来预期未来。这种方法对未来的想象只框定了一个大致的方向・强调具体脉络和路径的多元性与开放性。
上述两种方法的区分虽有过份简单之嫌.但抓住了关键的差异。本书的撰写倾向于第二种方法，即在承认和坚持基本方向的前提下，注重考察过程的内生性和复杂性。因此,对中国政治结构进行详细的经验分析.并在此基础上考察其演化趋势是本书强调的一个重点。
由此，我们关注的是经验维度的问题：在过去的30多年里，中国政治有没有发生变化？这些变化是否具有重要的价值和意义？它们是否值得我们进行认真的考察？对于这些问题，本书的答案是肯定的。“如果纯粹按照西方的政治标准，如一党制还是多党制，三权分立还是三权合一等，可以说中国的政治体制基本上没有变化。但政治评价的标准不应当只有这一种，如果从中国的政治分析标准来看，如政治的内容、领导体制、党和国家的关系等，这种看法就是不正确的。”
事实上，中国共产党人对这个问题已经给出了自己的解答。在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上，习近平总书记指岀：“评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的，主要看国家领导层能否依法有序更替，全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，人民群众能否畅通表达利益要求，社会各方面能否有效参与国家政治生活，国家决策能否实现科学化、民主化，各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系，执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导，权力运用能否得到有效制约和监督。”从中国改革进程的内在逻辑来看，这“八个能否”体现了中国共产党人对于政治体制改革目标的认识，以及判断自身改革是否取得成功的标准。在中国政治的语境下，“八个能否”的命题与当年邓小平提出的“三个有利于”标准是等值的。区别在于，邓小平提岀的标准针对的是经济改革的举措，而习近平同志提出的标准适用于政治改革领域。
据此标准.习近平总书记得出了如下结论：“经过长期努力，我们在解决这些重点问题上都取得了决定性进展。我们废除了实际上存在的领导干部职务终身制，普遍实行领导干部任期制度，实现了国家机关和领导层的有序更替。我们不断扩大人民有序政治参与，人民实现了内容广泛、层次丰富的当家作主。我们坚持发展最广泛的爱国统一战线，发展独具特色的社会主义协商民主，有效凝聚了各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士的智慧和力量。我们努力建设了解民情、反映民意、集中民智、珍惜民力的决策机制，增强决策透明度和公众参与度，保证了决策符合人民利益和愿望。我们积极发展广纳群贤、充满活力的选人用人机制，广泛把各方面优秀人才集聚到党和国家各项事业中来。我们坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，全社会法治水平不断提高。我们建立健全多层次监督体系，完善各类公开办事制度，保证党和国家领导机关和人员按照法定权限和程序行使权力』
可见，从不同的价值立场出发，基于不同的标准，人们对于相同的经验现象可以得岀相距甚远的结论。每一种立场都像一盏探照灯.在照亮和凸显某些现象的同时，也遮蔽了其他的方面（前文运用了光和影的比喻）。在判断中国政治是否变化以及变化多少的问题上，本书采取一种内在的视角，将改革开放前的党政体制作为衡量中国政治变化的原始参照。在这种视角下，我们看到的是30多年来党政体制的“内在演化”过程：从实际问题出发，根据环境和资源的约束，选择解决问题的方法；当旧办法不再适用时，勇于借鉴和创造新的手段；只要问题存在或不断产生，这一演化过程就将持续下去，改革的动力就始终存在。这一演化过程的一个特点是，体制逻辑制约着改革逻辑。这意味着，在改革策略的选择中.某些选项在事先就被排除了。因此，中国政治一方面是稳中有变，另一方面是变中有常。认识政治演化的这种“变”与“常”既是学术研究的一大挑战，也是研究中国政治的乐趣之所在。
一如本书开篇所述，在这样一个迅速变化的时代，认识中国政治不是一件容易之事。中国有句成语叫作“盲人摸象”。中国现在就是这头大象，而且还在奔走，学者一如盲人,跌跌撞撞，赶着追着去摸这样一头大象.有时还不一定跟得上。如何将摸到的片段整合起来？其难度可想而知。在这种情况下，考察中国政治的内在演化或许有助于我们把不可避免的“偏见”降到最低的程度，且有助于对中国政治的发展趋势做出比较客观的判断。
第6节 本书的结构设计与内容安排
上述关于教材编写原则和方法的思考，体现在教材大纲和章节结构的设计之中。
教材的架构可以用“横、纵、内、夕卜”四个字来表达。所谓“横”，是指围绕中国共产党这一轴心在国家层面建立起来的政治制度；所谓“纵”，是指这一制度自上而下的贯穿。无论是“横”还是“纵”，讲述的都是党政体制的政治结构，基本属于“内”的维度，而“外”指的是党/国家/政府与社会的关系。“横、纵、内、夕卜”四个维度的交织，基本覆盖了中国政治的经验世界。需要指出的是，这一编排结构只是一个方便写作的搭手架，并不表示中国政治的实际逻辑。“党政体制”的一个基本特征是，党不但存在于政府里,而且存在于社会中。因此，对于执政党而言，“内、夕卜”的区分只具有相对的意义。
据此全书安排了13章。第1章从党政体制的历史起源说起，因为只有在20世纪中国政治的历史脉络中.我们才能理解这个国家所面临的问题和挑战、必须解决的时代任务，以及为什么只有中国共产党人完成了这项历史使命。该章以简练的文笔说明党的“一元化领导”的基本特征以及七大运作机制：
（1）作为权力轴心机制的“党委（党组）领导”
（2）作为全面控制机制的“归口管理”
（3）作为精英管理机制的“党管干部”
（4）作为思想统一机制的“意识形态斗争“
（5）作为沟通吸纳机制的“政治协商”
（6）作为社会整合机制的“统一战线”
（7）作为政治动员机制的“群众路线”
在此基础上，勾勒了党政体制内的若干基本关系，涉及党与人大、党与政府、党与司法、党与军队、党与他党、党与社会、党与媒体等不同维度。经由这样的叙述，我们希望读者对于中国政治结构有一个初步而大致的认知，理解为什么说共产党是中国政治体制的中轴以及“党政体制”是描述和分析中国政治的关键词。因此.第1章可谓全书枢纽之所在，起着提纲挈领的作用。在某种程度上，本书的随后各章可以看作它的逻辑展现和经验丰富。用一个形象的说法来比喻，党之于中国政治，一如轴毂之于雨伞。
在叙述了党政体制的一般框架之后，第2章以中国共产党为主题，从四个方面进行系统的阐释，分别涉及中国共产党的历史发展、意识形态及其变迁、组织特性、组织原则与政治功能，以及组织体系。读者不难发现，中国共产党的组织原则和层级结构在夺取全国政权后，被作为基因移植到其他组织。在这一意义上，可以说党政体制的模本存在于中国共产党的组织之中。
第3〜13章，叙述了党政体制的不同维度及其相关内容。其中，前六章（第3〜8章）从横向维度进行叙述，其内容分别涉及作为权力机关和立法机关的人民代表大会、作为统一战线重要内容的多党合作和政治协商制度、作为最高国家行政机关的中央人民政府（国务院）、作为“刀把子”的政法系统（亦称“政法口”）、作为“笔杆子”的宣传系统，以及作为“枪杆子”的军事系统。这种安排方式有别于其他的同类教科书，尤其是关于三个“系统”的表述，在本书编者看来，这种写法或许更能体现中国党政体制的结构与功能特征。
纵向维度的描述分为四章（第9〜12章），包括中央与地方关系、地方政府、民族区域自治制度以及基层治理。前三个主题是中国政治教材的共同话题，此处不复赘言。之所以设置“基层治理”一章是考虑到这个问题对于当代中国政治的重要性，以及正在中国大地发生的、史无前例的城市化进程。在古代中国，王权止于县，县以下是乡绅和宗族的势力范围。现代化的一个重要任务就是打通政治交通的“最后一公里”，使国家与公民在市场经济和民主法治的基础上发生直接的联系。这一过程至今依然在艰难地进行。当前，街道、乡、镇，尤其是城市与农村的社区是中国政治的神经末梢，政府与社会治理的大量问题都集中在这一领域。基层稳，政权就稳；基层乱，则秩序失。
与上面12章不同，作为全书收尾的第13章在结构上属于“外”的维度。在计划经济时期，国家掌控了全部资源.通过城市的单位制与街居制以及农村的人民公社制度将所有人员纳入计划体系和相应的行政一政治等级之中。在这种高度集权的结构中，国家与社会的边界消失了。1978年以来，随着家庭承包责任制的推行、外资的进入、民企的发展、产权结构的变化、收入来源的多样化，中国社会结构在两个维度同时发生了巨大的变化：一是新社会阶层的岀现，二是新社会组织的兴起。与这些变化同时发生的是大规模的人员流动、“单位人”变成“社会人”，以及个体化趋势和公民意识的兴起。基于市场经济转型而发生的这种变化，在全球化背景下对党政体制提出了严峻的治理挑战。如何应对这种挑战，以及能否成功应对这种挑战.关系到中国政治的未来走向，可谓兹事体大。
总体而言，本教材的重心放在党政体制的结构分析方面，而在过程维度分析方面有所缺失。原计划增设专章“政策过程”.因篇幅和字数的考虑而没有实施。作为一种补偿.每一章的写作尽量兼顾历史背景和改革开放以来所经历的变化。当然这种补偿无法代替过程分析本身，希望今后有机会能够真正弥补这一缺憾。
除了教材结构方面的考虑之外，本书作者对于写作背景也有着相当的关切。在互联网时代，各种传统的或既有的合法性叙事需要在新环境和新挑战中不断重构自身，封闭的自我循环将无法应对来自外部世界的全方位冲击。故理解中国，必须理解世界；建构中国话语，必须了解对应的话语体系。在这种语境下，我们必须考虑教材写作方式的多样性，并尝试以一种开放的心态和比较的视角来编撰本书，用相对客观的学术语言，理性地表达我们对中国政治的看法。对于中国政治教科书写作来说，这是一个来自技术层面的不小挑战，但我们认为这一努力值得尝试，因为很大程度上这项工作是讲好中国故事的知识基础和逻辑前提。就此而言，本书的使用对象范围有可能超越中国学生，对于那些关心中国政治的外国学生而言，我们也希望他们能从中获得有价值的信息。
在众多的关于中国政治的教科书中，本书是一个小小的但略有不同的尝试。我们希望通过这样的安排，为读者提供一个观察和理解中国政治的不同视角。透过这一视角，能够领略一幅关于中国政治的新图景。这一目标能否实现以及在多大程度上实现，依赖读者的选择与教学实践的检验。
这是第一篇第1章 中国共产党领导的政治体制