第1节 地方政府的沿革与行政管理的多样化

1949年后，新中国的地方政府组织体系逐步建立，其后，经历了大行政区的撤销、地级市的发展、副省级市和开发区的建立，以及特别行政区的成立等演变，使得地方政府组织体系更加多样化。

第一，大行政区的建立和撤销。大行政区制度，即将全国划分为若干行政区域，代表中央，领导数省。新中国成立后，初设五大行政区，即东北、华东、中南、西北、西南，1952年11月，中央人民政府增设“华北行政委员会”，正式划华北为第六大行政区。各大行政区最初设立军政委员会作为过渡性机构，不经各地区人民代表会议选举，由中央人民政府任命产生。同时，在军事行动已经结束、土地改革已经彻底实现、各界人民已有充分组织的大行政区.则成立大行政区人民政府委员会。在大行政区人民政府委员会成立后，军政委员会即宣告结束。不过，大行政区的层级架构很快就发生了变化。1952年底，中央人民政府将各大区人民政府委员会或军政委员会一律改为中央人民政府行政委员会，为代表中央人民政府在各地区进行领导与监督地方政府的机关，大行政区从此不再是地方最高一级政权机构，而是只作为中央人民政府的派出机关，对地方行使督导之责。新设大区的政权机关也由实级变为虚级。1954年6月，中央人民政府正式撤销各行政委员会，大行政区制度结束。

第二，自治区和直辖市的建立。在民族区域自治制度中，自治区相当于省级行政单位，自治州是介于自治区与自治县之间的民族区域，自治县相当于县级行政单位。目前为止，我国有5个少数民族自治区，即内蒙古自治区（1947年5月1日）、新疆维吾尔自治区（1955年10月1日）、广西壮族自治区（1958年3月5日）、宁夏回族自治区（1958年10月25日）和西藏自治区（1965年9月9日）。直辖市也属于省级行政单位。1949年，我国共设有12个直辖市，分别为：南京、上海、重庆、汉口、鞍山、抚顺、沈阳、本溪、西安、北平、天津、广州，除北平及天津外，皆为大行政区代管。经过多次调整，直至1997年3月14H,重庆恢复直辖市建制，我国至今共有4个直辖市：北京市、上海市、天津市、重庆市。

第三，地级市的发展和省管县的试点。1952年，大行政区改为中央人民政府的派岀机关后，全国地方层级统一变为“三实三虚”，即省、县、乡三个实级，大行政区、专区、区三个虚级。所谓“实级”，是指该区域通过召开人民代表大会产生人民政府；“虚级”则是上级政府的派出单位，直接委任组成。1954年《宪法》继续确认了省、县、乡的三级地方政府层级架构。不过，虽然宪法对省、县、乡三级地方行政架构有明确的规定，但是，在地方政府实际运作过程中.市级地方政府却逐渐成为在三级地方政府之外的一级政府。1959年9月17H，全国人大常委会通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，以法律的形式肯定了市领导县体制。改革开放以后，地方政府的主要趋势依然是不断撤销以前的地区（专区）和县，而不断建立地级市。1982年，中共中央发布《改革地区体制，实行市领导县体制的通知》，向全国发出了改革地区体制、实行市管县体制的指示。当年先在江苏试点，1983年开始在全国试行。此后，地级市的数量呈现不断上升的趋势，市辖区的数量也不断上升。与此形成对比的是，县和地区的数量不断减少。这种地方政府行政架构的演变，对于地方资源的分配具有重要的影响。

2005年6月，时任国务院总理温家宝在全国农村税费改革试点工作会议上首次提出:具备条件的地方，可以推进省直管县的改革试点。此后，省直管县（区）的试点在多个地方铺开。比如，从2014年1月1日起，河南省巩义市、兰考县、汝州市、滑县、长垣县、邓州市、永城市、固始县、鹿邑县、新蔡县10个县（市）将全面实行“省直管”。直管县党委直接接受省委领导，向省委负责并报告工作。直管县的法院、检察院体制，也相应进行调整。

第四，计划单列市、副省级市和新疆生产建设兵团的确立。副省级市的前身是“计划单列市”，即在行政建制不变的情况下，省辖市在国家计划中列入户头并赋予这些城市相当于省一级的经济管理权限。改革开放后经过多次调整，截至1994年，我国共有计划单列市14个，即重庆、武汉、沈阳、大连、哈尔滨、广州、西安、青岛、宁波、厦门、深圳、南京、成都、长春。1994年2月，这14个计划单列市和杭州市、济南市共16个市的政府机构行政级别定为副省级。1995年，中央机构编制委员会印发《关于副省级市若干问题的意见》，明确将前述16个市定为“副省级市”。1997年3月，重庆市升格为中央直辖市后，副省级市减少为15个。副省级市的市委书记、市人大常委会主任、市长、市政协主席均为副部级，由中央组织部直接任命。这4个职务的副职为正厅级干部。此外，市委副书记、市委常委、市纪委书记、市人大常委会副主任、副市长、市政协副主席、市中级人民法院院长、市中级人民检察院检察长的职务任免报中央组织部备案。市委组织部部长的职务任免.须事先征得中央组织部同意。其他干部管理范围的确定，由省委根据本省实际情况研究决定。副省级市市委、市纪委、市人大、市政府、市政协领导班子换届选举时，省委须将人事安排方案报中央组织部审核。市直工作部门为副厅级，内设机构为处级。市辖区及其工作部门的级别，可比照市直机关相对应的关系确定；市辖县和代管的县级市的级别仍为处级，其工作部门仍为科级。

类似地，新疆生产建设兵团则属于国务院计划单列的省（部）级单位，自行管理内部行政事务；司法事务受新疆的高法、高检领导管理・由新疆维吾尔自治区人大常委会任免兵团各级法检的组成人员；行政业务受国务院和自治区人民政府的双重领导。它是中国现存的最后一个生产建设兵团，也是中国最大的兼具戍边屯垦、实行“军、政、企合一”的特殊行政区划单位。

第五.经济特区和开发区的相继建立。这三种地方政府类型都与国家实行特定的经济发展和扶持政策密切相关。经济特区最早建立，1979年4月邓小平首次提出要开办“岀口特区”，并在深圳加以实施，以减免关税等优惠措施为手段，通过创造良好的投资环境,鼓励外商投资。1979年7月，中共中央、国务院同意在广东省的深圳、珠海、汕头三市和福建省的厦门市试办出口特区。1980年5月.中共中央和国务院决定将深圳、珠海、汕头和厦门这四个出口特区改称为经济特区。1988年5月，海南经济特区建立。与同级地方政府相比.经济特区有独特的经济特区立法权。

开发区包括不同形式的高新技术产业开发区和经济技术开发区等，它有两方面的独特性。一方面，它们有独特的组织架构。部分开发区以“管委会”的形式组织，而不具有一级地方政府的“四套班子”架构。比如，目前我国已设立上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区、浙江舟山群岛新区、兰州新区以及广州南沙新区共六个国家级新区。其中，上海浦东新区和天津滨海新区是行政区.设立区委、区政府，由于其依托于直辖市，区委书记由市委常委兼任，区长、人大常委会主任、政协主席均为副部级，而其他新区则设立新区党工委管委会，没有人大和政协。另一方面，与计划单列市类似，它们的行政级别和管理权限也有特殊的规定。比如，《国家经济技术开发区管理机构职责》规定：“国家经济技术开发区由所在市人民政府领导，实行中国经济特区的某些政策和新型管理体制，市人民政府在开发区设立管理委员会，作为市政府派出机构，代表市人民政府对开发区的工作实行统一领导和管理，协调市各部门、各单位与开发区有关的工作。”省级和市级等经济开发区同样为所在地人民政府的派出机构，拥有同级人民政府的审批权限。同时，在六个国家级新区中，天津滨海新区和上海浦东新区是经由国务院批准的副省级行政区，其余国家级新区级别为正厅级，并且新区往往还被赋予了副省级或者省级社会经济管理权限。比如，2011年6月，国务院就批准赋予浙江舟山群岛新区省级经济社会管理权限。广州南沙新区筹建后，广东省逐步下放46项省级管理权限，其中下放类14项、委托类4项、绿色通道类28项，基本涵盖了当前广州南沙新区开发建设所急需的省级管理权限。

第六，特别行政区的建立。1990年4月和1993年3月，全国人大分别通过了《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法庆并分别做出了建立香港特别行政区和澳门特别行政区的决定。据此91997年7月1日，香港特别行政区成立；1999年12月20日，澳门特别行政区成立。全国人民代表大会授权特别行政区依照基本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权；中央人民政府负责管理与特别行政区有关的外交事务和负责管理特别行政区的防务。因此，特别行政区构成了不同于中央集权制的地方政府架构。同时.《香港特别行政区基本法》第23条规定，香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动，禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。