第4节 党政体制下的现代行政国家建设

自1949年新中国成立以来，作为执政党的中国共产党就一直致力于在党政体制的框架内建设一个理性化的现代官僚制体系。改革开放以前，由于官僚体系的发展在一定程度上导致了去政治化、形式主义以及脱离群众等问题，引发了政治领袖通过发动群众运动的方式来打破官僚体系。这种策略的破坏作用远远高于其建设功能，致使官僚机构处于瓦解和瘫痪状态，反过来又削弱了执政党的执政基础。改革开放以来，执政党通过国务院机构改革、建立现代公务员制度、确立依法行政原则、构建服务型政府、开展行政监督和反腐败等多方面改革举措，试图恢复和重建一套兼顾政治性与专业性的现代官僚体系。党的十八届三中全会公报提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化「这是中国共产党历史上首次将国家治理体系与治理能力现代化上升为国家层面的总体战略。从改革和创新的角度看，党政体制下的现代行政国家至少应当包括以下基本内涵：

第一，规范、合理，且制度化水平高的党政关系。一方面，执政党对政府的政治领导、组织领导和思想领导有宪政制度的保障.同时执政党的领导功能体现于重大政治问题的决策，执政党不直接干预政府的日常行政运作，鼓励行政机关运用专业力量解决专业的行政管理问题；另一方面，政府在重大问题和决策方面自觉接受执政党的领导，同时维持相对的行政独立性，执政党与政府的职能分工科学、合理，具有制度性的保障。

第二，专业、高效、廉洁的现代公务员官僚体系。无论实行哪一种政治体制，现代社会都需要一个专业化的、服务导向的、高效和廉洁的官僚体系，包括：公务员队伍的构成以专业化人才为主，善于应对各种复杂的公共事务难题；政府的决策和行政行为要基于较为严格的成本一收益分析；施政过程和结果有严格、科学的评估过程；政府的行政运作成本较低；公务员的廉政行为具有坚实的制度保障，其自由裁量和寻租行为受到严格控制；等等。

第三，执政党的政治文化与官僚体系的行政文化相互影响和重塑，形成基本互信。在党政体制下，执政党的政治文化深深影响官僚体系的运行过程和价值，甚至嵌入行政文化之中。为了适应急速的社会变化，现代官僚体系必须具有较强的开放性和学习能力。行政文化的变化也会反过来影响和重塑执政党的政治文化。在这一过程中，执政党与官僚体系应当形成相互信任的基本文化心态。

第四，法律成为联结执政党与政府官僚体系的桥梁和纽带，同时党政关系的协调机制运转有效。无论何种理想的制度设计，在实际的运行过程中都会出现需要临时联结和协调的机制。在党政体制下的现代行政国家中，协调党政关系的关键纽带和桥梁应当是法律。一方面，执政党对政府官僚体系的领导必须以法律为依据；另一方面，政府的行政自主权不能超越法律而架空执政党的领导。因此，党政体制下执政党的规范体系与国家的法律体系也必须协调起来。

如何处理执政党的政治领导与行政官僚相对独立性之间的关系，是党政体制下建设现代行政国家必须解决的问题。一方面要避免以党代政、党政不分的弊端，另一方面也要防止行政脱离政治、技术官僚占据统治地位现象的发生。这一建构过程将是一个充满政治智慧与行政技巧的历史进程。

本章小结

本章分别从历史、结构、过程三个方面对党政体制下的国务院体系进行了描述和分析。首先梳理了不同时期国务院体系的发展脉络及其特征；其次从静态的组织结构角度介绍了国务院总理、国务院副总理、国务委员、国务院办公厅、国务院办事机构、国务院议事协调机构、国务院组成部门及部委管理的国家局等不同机构的设置与特点；最后从动态的决策运行维度，结合总理负责制与分工制度以及会议制度对国务院的决策过程进行了描述，并总结出党政体制下国务院运行“五位一体”的特征，并讨论了党政体制下建设理性化现代行政国家所面临的问题。