二、州政府行为论的形成和运用

二、州政府行为论[22]的形成和运用

由于种种原因，为落实重建修正案而通过的一系列《实施法》（1870-1872）未能得到长期坚持。[23]1873年“屠宰场组案”的判决进一步削弱了联邦对黑人民权的保护。民主党人趁机在南部进行大量宣传和恐吓，威胁黑人必须投民主党的票，否则将遭到报复，这种情况在1875年密西西比州的州长选举过程中尤为严重。面对该州针对黑人的暴力行为，格兰特总统却认为，在州没有穷尽救济措施之前，联邦不宜干预，拒绝动用联邦军队。此后，联邦逐步撤出重建，白人开始从黑人手中“重新夺回”（Redemption）对州的领导权。[24]到1875年，南部11州中有8个为民主党所掌握，共和党仅控制着南卡罗来纳、佛罗里达和路易斯安那三州。

在1874的国会中期选举中，共和党不仅失去了对众议院的控制，在参议院的力量也大为削弱。为此，纽约的一家报纸评论说：这不仅仅意味着民主党的胜利，它更是一场革命。[25]1874年12月，第43届国会即将落幕，这也是十年来共和党最后一次同时控制国会两院和白宫。面对南部此起彼伏的暴力、党内的严重分歧，以及前景堪忧的激进重建计划，共和党决定在新一届国会开幕前（也就是民主党人控制众议院前），制定一部新的《民权法》，以及一部新的《实施法》。

为了保住自己在南方的政治基础，《民权法》草案十分激进，它不但授权总统镇压破坏投票的密谋和行为，暂停人身保护权，而且进一步扩大联邦法院的管辖权，甚至要求黑人学生和白人学生合校上学。1875年2月，国会正式通过的《民权法》，虽然取消了黑白合校的要求，但进一步强调了《重建法》以及几个《实施法》的基本原则，并明确规定：任何人不得在公众休闲场所和公共设施歧视其他公民。[26]但是，这一匆忙通过的立法已经是国会激进重建的强弩之末。此后一年内，最高法院的两项裁决，预示着联邦政府直接保护黑人民权的结束。

为了剥夺黑人新近获得的政治权利，重新夺回政权的白人首先从地方选举发难，阻挠黑人参加投票。由此引发的1876年“美国诉里斯案”[27]，成为第十五修正案诉讼的第一案。最高法院8∶1的判决认为，第十五修正案并没有将选举权直接赋予黑人，它只是禁止基于肤色的选举权剥夺。联邦政府赖以起诉的《1870年民权法》[28]第3条，没有重复第十五修正案中“不得因种族、肤色或以前是奴隶”而剥夺选举权的字样，含义过于宽泛，超出了第十五修正案的范围。

虽然该项裁决只适用于地方选举，但是，它否决《1870年民权法》第3条的理由，却为南方白人政权剥夺黑人选举权提供了借口。此后，他们得以用识字测验等看上去不是基于“种族、肤色或以前是奴隶”的方法，肆无忌惮地剥夺黑人的选举权。

一个月后，在“克鲁克香克案”[29]中，最高法院进一步削弱了联邦政府对黑人权利的保护。在9∶0的法院意见中，韦特先根据联邦与州双重公民权的区分，认定克鲁克香克等人所侵犯的黑人权利不在联邦公民权利范围之内，因此，联邦法不能保护那些不属于自己权限之内的公民权;接着，韦特又强调，第十四修正案的正当程序和平等法律保护条款只能用于惩罚“州”侵犯公民权的行为，而不能用以制裁个人的侵权行为。据此，韦特认为《1870年民权法》第6条含有对个体公民侵犯他人权利行为的惩罚，超出了第十四宪法修正案赋予国会的权力。尽管韦特深知，南部的州法院掌握在民主党人手中，他仍然宣布，类似“克鲁克香克案”的审理应该由州法院主持。

这两项判决实际上阉割了《1870年民权法》的精髓，为南部各州剥夺黑人权利、针对黑人暴力的行为开了绿灯，也使联邦政府强制实施重建宪法修正案的工作难以为继。一家共和党报纸指出了其中的危险：阉割《1870年民权法》意味着“为南方严重的迫害，或许是恐怖主义提供新的机会”[30]。然而，这样的声音实在微弱，根本得不到当权者的响应，共和党人此时基本上已经丧失了林肯时代的朝气和重建初期的理想主义。他们对保住自己政权的兴趣远远大于保护黑人权益。于是，才有不光彩的“1877年妥协”。据此，联邦军队从南部最后两州（路易斯安那和南卡罗来纳）撤出，重建最终结束。此后，国会的民主党人通过法律，禁止联邦执法官使用军队来实施选举法。

此前，一些重建法律之所以能够得到一定程度的贯彻执行，主要依赖于联邦军队支持下的强行执法。现在，没有了军队撑腰，针对黑人的暴力行为成倍增加，严重影响到黑人选举权的行使，保护黑人民权的法律难以贯彻执行。当黑人到最高法院寻找最后一条救济之路时，最高法院却狭隘地解释重建修正案，并以（州）政府行为理论为由逃避其宪法责任。正是这样的背景下，1880-1890年，南部形成一股大规模的取消黑人选举权运动。遗憾的是，最高法院仍然坚持（州）政府行为论，认定第十五修正案仅授权国会干预州政府或州政府官员的违法行为，并不惩戒纯粹的私人行为。[31]

在1883年“美国诉哈里斯案”[32]中，依靠“哈里斯案”和“克鲁克香克案”先例，最高法院宣布1871年《打击三K党法》[33]部分无效。其理由是，个体公民侵犯他人权利的案件只能由州法院审理，联邦法院只有在州政府损害公民权时，才有权干涉。“哈里斯案”是最高法院第一次就第十四修正案的适用问题，运用（州）政府行为理论。实际上，从重建一开始，几乎在所有涉及黑人公民权的问题上，最高法院坚持的都是（州）政府行为原则。“屠宰场组案”虽然不涉及黑人公民权问题，但最高法院仍是在从正面强调州政府的主导地位。

最高法院的这一立场，最终扼杀了《1875年民权法》。该法的宪法基础依然是第十四修正案第5款：“国会有权以适当立法实施本规定。”但是，国会立法适当与否，最终的裁决权却在最高法院手中。北部诸州虽然不存在奴隶制，但种族隔离却十分盛行，《1875年民权法》要求黑白融合，在南、北双方都不乏反对者，这些人不断地将实验案件推向最高法院，希望最高法院解决《1875年民权法》的合宪性问题。最终，有5起涉及黑人在公众场合和公共设施遭种族歧视的案件摆在了最高法院面前。1883年，最高法院五案并审，史称“民权组案”。[34]

在这组案件中，政府一方辩称，宪法第十三修正案不但废除了奴隶制，而且赋予了前奴隶所有自由公民的权利;第十四修正案则授权联邦国会为保障这些权利而立法。但布拉德利大法官在代表8∶1的法院意见书中却认为，并非对黑人的任何歧视行为都可以解释为奴隶制的复活，第十三修正案并不能保证禁止所有的种族歧视;第十四修正案的确是要求保障自由黑人的公民权，但保障措施的实施主体是州政府，国会的权力只是救济性的，只有在州立法限制黑人权利的情况下，联邦才能立法干预;至于发生在旅馆、饭店、俱乐部等公众场所的私人歧视行为，与州政府行为无关，国会无权干涉。布拉德利认为，第十四修正案并没有剥夺州在宪法第十修正案下保留的一切权力，《1875年民权法》违宪。

对此，哈伦大法官发表了异议。他认为法院意见让第十四修正案意义尽失，而且包含了一些由来已久的偏见。虽然哈伦也认同布拉德利的“（州）政府行为”理论，但他推论的结果却与布拉德利完全不同，他认为铁路、饭店、剧院等公共设施、公众场所承担着重要公共功能，与公共利益紧密相关，如果在这些地方存在种族歧视，至少说明州政府默许这些行为，这实际上也是一种州政府行为，理应受到第十四修正案的禁止。

像众多宪法案件一样，民权案件也无法摆脱联邦制的束缚。虽然内战最终用暴力手段否定州权至上的论调，但是，政府与个人的一般性关系，基本上还是由各州在“治安权”名义下进行管理。现在，共和党主导的激进重建，试图让联邦政府直接作用于个人，挑战州的传统权限，此举招致最高法院基本一致的反对也就不足为怪了。

不过，韦特法院在保护公众自由、反对政府歧视方面并非一无是处。三年后，在一起涉及另外一个少数种族（华人）的案件（“益和诉霍普金斯案”[35]）中，最高法院却作出了一个影响深远、维护民事权利的判决。1873-1884年，在加利福尼亚的排华浪潮中，旧金山市政府通过了一系列的《洗衣店条例》，排斥华人洗衣店。为了避免条例与《1870年民权法》冲突，立法者并没有把华人洗衣店作为规制的目标，而是设计了一种精细和复杂的许可证制度，并赋予执法官员基本上是任意处置的权力。

这些条例实施的结果是，150多家华人洗衣店的许可证申请均被拒之门外，而所有的白人申请者皆一路绿灯，拿到执照。在宪法第十四修正案下，华人老板益和最终在最高法院赢得了这场争取平等保护的官司。在9∶0的法院意见书中，大法官斯坦利·马修斯首先肯定了联邦第九巡回法院在一起华人案件中确立的原则[36]：第十四修正案的平等保护也同样适用于非美国公民。在明确了华人洗衣店店主虽非美国公民但仍受宪法保护之后，马修斯详细审查了市政条例，对其赋予市政当局广泛的裁量权深感震惊，认为这一“批准（申请）与否的权力是赤裸裸和专断的”。更为重要的是，虽然条例看上去中立，但其执行的方式却使这种中立大打折扣。马修斯指出，在条例执行中，它们是专门针对一个特定的人群（也就是中国人），这实际上否定了对华人的法律的平等保护。最后，法院指出，“尽管条例本身是公正的，表面上也不偏不倚，但是，如果公权部门带着恶意的眼光并以不平等的方式执行和应用它们的话……那么，对平等的公正的否定仍然为宪法所禁止”[37]。

正是这一裁决，提出了一项极有生命力的宪法原则：不仅一项专断的法律，而且一项表面公正但却不公正地加以运用的法律，同样也违反了平等保护条款。这意味着，最高法院赋予了平等保护条款以新的解释：法院能够超越法律的表象，考察一项法律是如何执行的，进而决定它是否符合宪法的标准。然而，这项由华人勇敢的抗争所产生的伟大判决，却在最高法院判例报告中封存了半个多世纪，直到20世纪50-60年代的“权利革命”中才被激活，最终成为平等保护条款的一个主要基石。[38]