四、第十四修正案的妙用

同一个宪法第十四修正案，在保护其本应该保护的黑人民权方面日渐消极乏力，但在保护一个原本不是其保护对象的公司方面却日趋积极有力。这一鲜明的对比，让人感到宪法原旨论的无奈，以及法官制法的魅力。不过，像任何宪法原则的缔造和形成一样，第十四修正案被用来保护公司的权益不是一蹴而就的，而是经历了十年之久的磨砺。

公平地说，不论是在保护黑人民权，还是保护公司权益方面，韦特法院基本上采取了同样消极立场，尊重各州的治安权，拒绝宽泛地解释第十四修正案并用它来限制各州的立法。这突出地表现在它对中西部各州“格兰奇法”的支持性裁决。

19世纪70年代，饱受铁路公司和谷物仓库价格欺诈的美国中西部农民，自发自愿地组成了农民协进会，掀起了一场保护自己权益、限制铁路运费和谷物仓储价格的“格兰奇”运动。依靠近百万的会员，他们成功地控制了伊利诺伊、明尼苏达等州的州议会，促使州议会通过了满足他们限价要求的“格兰奇法”。在他们看来，这些立法是对不合理的垄断施加合理的约束。

但是，业主们却认为这是多数人对少数人财富的侵害。于是，政治论坛上失败的一方遂寻求联邦司法的保护。虽然有足够的经济学理论证明政府对市场这样直接的干预未必是公平合理的措施，但是，这些公司的律师们还是要找出宪法的根据来寻求联邦司法的救济。宪法的契约条款、州际商事条款都派上了用场，不过，他们最钟情的还是第十四修正案。其逻辑自然来自“屠宰场组案”中的那些异议：格兰奇法的限价做法，就是禁止业主自行规定其运营价格，等于是未经正当法律程序就剥夺了他们的财产，违反了第十四修正案的“正当程序条款”。他们继承了坎贝尔先生在“屠宰场组案”中的立场，强调最高法院有责任启用第十四修正案，“以保护私人权利和私人财产的安全”，免遭“多数人意志”的侵袭。

在前后4年时间里，最高法院审理了8起涉及4个州的“格兰奇案”。既然韦特认为这些案件“可能是这个国家历史上最重要的系列案”，他理所当然地亲自操刀，撰写所有8个法律意见书。其中以1877年“芒恩案”最为著名。[48]

△芝加哥谷物仓储码头（1866年）。其中右边的仓库就是著名“格兰奇案”中的芒恩公司。

芒恩是个商人，在芝加哥密歇根湖湖畔拥有一个谷物仓储中转站[49]，所有谷物货船需要由它中转或贮存，他则收取相应的费用。伊利诺伊州的格兰奇法限制其收费价格，影响到他的收入。诉讼由此而起。最高法院以7∶2的判决，在州“治安权”原则下，认可了州的立法规制。

在7∶2的判决中，首席大法官韦特引入了普通法传统中的“公共利益”概念，声称当私有财产的所有者“将自己的财产用于某种公众也有其利益的用途时……实际上就是赋予了公众对该项用途的一种权益，所以，（这一财产的使用）必须受制于公众出于公益（commongood）的控制;其程度则取决于业主由此带来的（公共）利益”[50]。因此，伊州的限价立法并没有违宪。

不过，韦特并没有将第十四修正案完全打入冷宫，而是留下了复出的门隙。他承认，“在某些情形下”，一项规制立法可能会走得太远，超越了宪法限度。即使这样，最高法院也不是寻求救济的最佳之处。“为了保护自己免受立法专断之害，民众必须依靠选票，而不是法院。”[51]在其他7个格兰奇案件中，韦特都裁定，受到质疑的“格兰奇法”既没有涉及州际商事，也没有损害契约权利，并在“公共利益”规则下认可了这些州法。

“芒恩案”裁决后不久，有关各州的立法机构又都撤销了大部分“格兰奇法”，因为那些议员最终不得不屈服于市场的力量：他们可以限定价格，但却无法保证财产的所有者继续在他们的州里营业和投资。代替“格兰奇法”的是一些妥协性的立法，据此建立了专门的铁路委员会，他们虽然有权确定合理的价格，但前提是事先需要经过一定的程序来征求和咨询各方的意见。

与此同时，反对规制、批评“芒恩案”裁决的声音在美国法律界响起。对最高法院的大法官而言，被其法律界的朋友和同行批驳自然有失体面。实际上，这些批评家只注意到了具体裁决，忽视了更长远的原则。甚至是“芒恩案”判决的中心论断——影响公共利益的财产受制于规制，也可以得出一个反面推论：无关公共利益的财产应该受到保护，免予州法的规制。更何况，这一裁决还暗示，如果立法超出了宪法的限度，最高法院不是不可以提供救济，尽管它不是最好的地方。

在自由放任占主导的社会氛围中，最高法院逐渐地打开了那个可以让第十四修正案钻进来的门缝。1886年，在认可一项赋予铁路委员会定价权的州法同时，韦特警告道：委员会必须意识到将价格调低的危险：“规制的权力不是摧毁的权力，限价也不能等同于没收。在规制车票和运费的借口下，州不能要求铁路公司无偿地运送旅客和货物;它也不能以法律的名义去这样做，以至于达到未经公正补偿或正当法律程序便以公共用途为由剥夺私人财产的程度。”[52]

麦克洛斯基对此分析说，如果“正当程序”（dueprocess）只是简单地意味着“正当手续”（dueprocedure）这一传统含义，那么，只要委员会遵从诸如告示、听证这类程序即可。同时，实际运费的多少也非司法评判的专业范围。但是，韦特却在这里暗示，司法权能够判断和限制“不公正”，如果存在着这样不公的话。[53]再过一年，同样的意思就以更为明确的语言表达出来。哈兰大法官在一项法院多数意见中指出，法院审查的对象不仅是受到质疑法律的形式，还有它的内容：

法院不会受制于某些单纯的形式，也不会让纯粹的借口所误导。它们看重的是自由——的确，这些属于其神圣的职责。只要进入到对立法机构是否超越其权限的探究，它们就要考察这些事务的本体。因此，一项准备立法为旨在保护公共健康、公共道德或公共安全的制成法，如果与这些目标没有真实和实质性的关系，或者明显侵害了基本法所保证的权利，那么，法院有责任来裁定它是否合乎宪法。[54]

至此，利用第十四修正案的正当程序条款来对立法进行实体性司法审查，经过10年的孕育，终于呼之欲出。半个世纪以来，一向被视为管理州内“公共健康、道德和安全”的治安权，其行使是否恰当将在“正当程序条款”下受制于最高法院的司法审查。这无疑是一项新的宪法原则，并将主导未来半个世纪的宪法法。虽然韦特法院构造了这一宪法原则，但此项裁定依然认可了堪萨斯州一项规制酿酒业的州法。要把这一司法审查原则具体应用到扼杀州经济立法还有待未来的法院。

1888年，富勒取代韦特，成为首席大法官。一年后，极端保守的布鲁尔进入最高法院，最终“一群急于用实体性正当程序来对抗经济规制的公司和铁路律师占据了最高法院”[55]。在1890年的“明尼苏达案”[56]中，他们正式用实体性正当程序这一利器，推翻了明尼苏达州的一项铁路委员会规章。最高法院的理由是，该规章不允许州法院审查铁路委员会所制定的铁路费率的规定，“剥夺了公司诉诸司法调查的权利”，违反了第十四修正案的正当程序条款。其言下之意，根据法律或铁路委员会依法所规定的价格受制于各级法院，最终乃受制于最高法院。

此案不仅明确了一项宪法原则，而且也是美国现代行政法的里程碑。司法审查的领域从立法扩展到行政部门的规章，而后一个领域在现代国家治理中变得越来越重要，有立法、执法和司法三权之外的第四政府部门之谓。通过这一原则，最高法院不仅可以审查某一行政部门是否有充足的立法授权来制定规章，而且可以审查政策规章的内容及执行程序的合理性。

值得注意的是，正当程序论的创始者，业已年迈的布拉德利表达了颇有远见的异议：“法律上的正当程序并不一定要有法院参加。”立法机构的立法不见得都公正，“但这就是我们的宪法，我们必须尊重这条法律，直到我们有机会通过合法的途径将其改正为止”[57]。

至此，在将近半个世纪里，“屠宰场组案”中的异议成为最高法院奉行的圭臬。在正当程序条款的护佑下，美国的公司终于抵制住了立法部门的规制图谋。