近现代基层治理的危机与变革

19世纪中后期至20世纪初，既是中华帝国趋于没落、民主共和兴起的时代，也是中国社会、经济、政治及文化观念急剧变革的时代。这一时期我国基层治理也发生了重大的变革，最为突出的是国家权力向基层社会渗透，基层治理日益国家化、行政化、官僚化。同时，近现代自治民主观念不断传播，地方自治兴起，基层治理的组织与运行方式也开始向现代转型。

从历史角度看，帝国时代王权就一直在努力向地方和基层延伸。清末时期，乡镇自治开始实施，这意味国家正式的政权组织向县下乡镇延伸。民国六年（公元1917年），山西倡导“村本政治”，试行以村为自治单位。村下编闾、邻。五家为邻，设邻长；五邻为闾，设闾长。民国十一年（公元1922年），又行区村制，县下设区、村、闾和邻。区为区公所，作为县政府的派出机关。国家正式的权力也定位于区乡（镇）一级。同时，为了加强对乡村组织的控制,1931年，南京国民政府在江西、鄂豫皖以及福建、陕西、四川和贵州等地推行保甲制度，改闾、邻为保、甲，后又行区、联保、保和孔基层社会和民众被纳入严密的监控之中。

有趣的是，20世纪初期，国家权力向基层延伸不仅表现为直接的保甲监控，而且也是以推行“民主”和“自治”的方式实现的。光绪三十四年（公元1908年），清政府颁布《城镇乡地方自治章程》，规定人口满五万以上者为镇，不满五万者为乡。在城镇设立议事会和董事会，乡设议事会和乡董，两者相互合作、互相监督。乡镇自治开始引入中国。

民国初年（公元1912年），北方各省乡村制度曾沿袭清末旧制，县下为城、镇和乡，城、镇和乡地位同等；南方则自定新制，县下设市和乡。县下的城、镇、市或乡均是自治组织，均有议决机关、执行机关和监督机关，办理本地方的教育、卫生、道路、工程、农业、商务、慈善以及公共营业等。民国十年（公元1921年），北洋政府公布《市自治制》和《乡自治制》，县下统一为市和乡，实行市乡自治。1928年9月150,南京国民政府公布《县组织法》，县下实行四级制：县下划区，区下设村里，村里下编闾，闾内编邻。1929年3月16日，南京国民政府公布《各县划区办法》，后又公布修订的《县组织法》，并制定《乡镇自治施行法》等一系列法规，县下村里改为乡镇。显然，帝国晚期，乡镇自治、民主选举、分权制衡、公务员制度等现代治理观念和制度逐渐引入中国，并成为基层治理建设的发展指向。在推进基层自治的过程中，国家权力成功地实现了向基层迅速、“合理”和“合法”地扩张，乡镇基层组织逐渐被纳入国家权力体系，其建制、组织、运行及功能由国家权力来规范。从此，国家权力不再是止于县，而是达于乡镇。

在乡镇基层组织国家化、行政化和权力化的同时，传统基层治理精英也被纳入国家行政体系之中，日益“官僚化”。区乡（镇）长已经不再是由乡绅承担的无薪俸的责任，而是由选举或任命产生的官吏负责且有薪俸的岗位。科举制度的废除割断了乡绅入仕的前途，乡绅的地位受到很大的冲击。国家权力不断向基层扩张，行政的、军事的以及财政的需求和压力不断加大。一般乡绅视乡保为畏途，少数“公正人士持洁身自好姿态，对保甲长人选避而远之”。部分乡绅则从传统的“社会精英”蜕变为土豪劣绅，横行乡里。乡绅的“劣绅化”不仅大大降低了基层治理的合法性和权威，而且加剧了基层治理的混乱与专横。

在近现代传统治理组织和精英沉沦的更替过程中，一种新的组织和力量迅速成长，并成为现代中国政治和治理的主角一一这就是新式政党。随着国民党和共产党的成长并获得国家政权，政党在现代中国政治和治理中拥有主控能力，发挥着核心甚至支配作用。1928年后，随着国民党一党独掌全国政权，在训政时期实行“以党统政”、“党政合一”和“党国一体”的体制，政党成为政权的组织者和领导者。

当然，自孙中山之始，国民党也曾尝试地方和基层党政分工，实行“党政分工”、“党政分治”，防止政党包揽一切。民国初年（公元1912年），地方势力强大，此后又连年战争，军人强悍，地方党务“空”、“穷”、“散”、“弱”比较突出，“党机器到基层运转不灵”。整个抗战时期地方党政关系“貌合神离”，党在政府中未能尽“发动机”的作用.政府在党中也未能扮演“工作机”的角色。下层工作的不足、基层无组织，这一直被视为国民党党国体制的重大弱点，同时也反映出国民党对基层控制的有限性。

家族组织在帝国时代的基层社会组织和治理中发挥着重要作用。19世纪末，家族组织在乡村不同地区依然存在，有的甚至保有相当完整的组织形态，族谱、族祠、族规、族产及族长等一应俱全。在不少地区，国家仍依靠家族对社会进行治理。

从20世纪初开始，我国的家族组织就受到多方面的冲击而陷入解体之中，家族与国家政权的关系也发生了裂变。近现代家族组织在乡村社会治理中作用的衰退与现代社会及现代国家的成长直接相关。家族组织本质上是一种特殊取向的身份团体或血缘组织，随着现代社会的发展，家族自身的血缘性、等级性、封闭性日益受到现代社会的契约性、开放性、流动性和民主性的冲击，丧失其合理性及生存能力。尤其是20世纪初开始，国家正式的权力机构逐渐从县下延至乡村。1929年之后，国民政府统一北方后对乡村重新进行分区编乡，使村庄（或村庄联合）成为最基层的行政单位，从而打破了封闭的村落社会，也取代了家族血缘组织的部分功能，家族也随之丧失了乡村组织与管理的合法地位。

当然.20世纪家族及家族制度遭受的最沉重的打击无疑是中国革命的冲击。在中国革命中，中国共产党人早在大革命时期就将铲除封建族权、没收公共族产、打击土豪劣绅、批判封建道德等列为革命的重要内容。族权同政权、神权和夫权等一起成为革命的对象。传统家族组织随着共产党革命根据地的不断扩张被迅速扫荡而瓦解。这一过程一直延续到中国革命的胜利。

显然，19世纪末到20世纪上半叶，在急剧的现代化转型过程中，我国基层治理的组织建制、治理体系、运行机制、治理精英以及价值取向都在发生深刻的变化，民主、自治、政党等现代性因素迅速成长，从传统帝国治理开始向现代民主共和、政党一国家治理转变。这无疑是中国两千多年来最大的治道之变。