新中国基层治理的改造与重建

农村基层治理的改造与重建：

新中国成立初期，农村基层组织与管理主要有两种体制。一种是实行区、村两级政府体制，即在县以下设立区政权和村政权，分别召开区、村人民代表大会，选举产生区政府和村政府，对本地区实施行政管理。这种体制在北方地区比较普遍。在这种情况下，村是一级政府，为农村基层政权。另一种是区乡建制，即在县以下设立区公所，作为县政府的派岀机构，在区公所之下设立乡政权，召开乡人民代表大会，选举产生乡人民政府，而在村一级不再设立村政权。1954年9月颁布的宪法，取消了过去的区村制和区乡制两种体制并存的制度，对全国农村基层政权进行了统一的规范，规定实行乡镇人民代表大会制度，乡镇为农村基层政权。

20世纪50年代中后期，随着“大跃进”运动和人民公社化运动，农村基层治理体制也发生了重大变化。在合作化和集体化过程中，国家废止了原有的村乡制度，实行人民公社体制。1958年7月初，全国第一个人民公社“喳呀山卫星人民公社”在河南诞生。同年8月底，中共中央政治局扩大会议正式通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》，人民公社运动很快推向高潮。

这一体制具有鲜明的特征：

其一，“政社合一”，国家基层政权组织与人民公社组织合为一体。公社管理机构为公社管理委员会（“文化大革命”时期又称为公社革命委员会），受县政府及其派出机关的领导。作为经济组织，公社要负责本行政区域内的生产经营活动，组织、领导各级农业生产活动；作为行政组织，它必须接受上级政府的领导，对本行政区域内的行政事务实施管理。

其二，“三级所有，队为基础”，形成公社、生产大队、生产队三级组织架构。公社集体生产资料由公社、生产大队和生产队三级共同占有，生产队为组织生产、劳动和收益分配的基本单位。土地、牲畜、农具、山林、水面等归生产队所有，劳动力归生产队支配，生产队独立核算，自负盈亏，是基本的核算单位。

其三，“党政不分”，实行党的一元化领导。公社一级设党委、生产大队一般设党支部、生产队则设党小组。公社党委和生产大队支部是各自区域的领导和决策机关，一切重大事务，包括生产和分配，招工、招干和参军，救济粮款的发放等，都由党组织决定。

其四，集体化和集中化。人民公社及生产队建立在集体经济、集体所有、集中经营的基础上，并以集体劳动、集体分配和集体生活为典型特征，一度还实行“组织军事化、行动战斗化、生活集体化”。人们的生产和生活都高度集中化。

其五，封闭性和二元化。在人民公社时期，生产队和农村社区是以集体产权为边界,共同体的地域边界、经济活动边界以及人员构成边界基本上是同一的，具有强烈的封闭性和排他性，只有拥有生产队集体产权的人才可能享有相应的权利。

城市基层治理的改造与重建：

新中国成立后，对城市基层治理体制也进行了根本性改造，其核心是废除民国时期的保甲制度，在基层建立街、闾两级行政组织，将原来的保改为街，甲改为闾，街设正副街长，闾设正副闾长。1950年，各城市成立了居民组织以取代闾组织，但其名称不一，天津、常熟是居民小组，武汉是治安保卫委员会，上海是冬防队，有的直接取名为居民委员会。1954年12月31日，一届全国人大四次会议通过了《城市街道办事处组织条例》、《城市居民委员会组织条例》，据此全国城市设立街道办事处，作为政府的派出机关，办理市、市辖区人民委员会有关居民工作的交办事项，指导居民委员会的工作，反映居民的意见和要求。《城市居民委员会组织条例》同时以法律的形式确认了城市居民委员会的名称为“城市居民委员会”，其性质是“群众自治性居民组织”，任务是办理居民的公共福利事项，向当地人民委员会或者它的派出机构反映居民的意见和要求，动员居民响应政府号召并遵守法律，领导群众性的治安保卫工作，调解居民间的纠纷。居民委员会按照居住地区设立，一般规模为100〜600户，“居民委员会设委员七人至十七人，由居民小组各选委员一人组成；并且由委员互推主任一人、副主任一人至三人”。

1958年前后，各地居民区党支部（上海为“里弄党支部”）普遍成立，基层治理的核心是党支部，支部书记兼任居委会主任，居委会主任、副主任皆由上级党委直接任命，其政治职能占据主导地位，从事由行政指令所摊派的各项任务。在农村实行人民公社体制的同时，城市基层政权和组织也逐渐被“党政合一、政社合一、工农商学兵五位一体”的城市人民公社体制取代。1962年，城市又逐步实行有限度的政社分开。一方面，将公社改为领导厂矿、企业、医院等定型的行政组织，其管辖范围相当于原来或当时恢复的2〜3个街道办事处的管辖范围；另一方面，恢复人民公社化前的街道办事处和居民委员会组织来负责服务和管理居民生活、兴办基层公益事业等工作。然而，在“文化大革命”中“政治建街”的口号下，城市基层政权组织也迅速“革命化”，街道组织实行军事编制，下设连、排、班。连设正、副连长，代替居委会主任、副主任，其规模相当于原来1〜2个居民委员会管辖的范围；排设正、副排长，是一支由一些“居民积极分子”组成的直接听从连长指挥的基本骨干队伍，因而有“基干排”之称；班设班长1人，它是由原来的居民小组改变而来的，随着基层居民组织结构的变化，其组织与功能也发生了变化。居民委员会也成为革命居委会，日益政治化。

当然，新中国在城市实行街居制、人民公社制、革命委员会制的同时，一直并行着另一套专门针对有工作单位的职工的管理体制——单位制。通过单位制的推行，政府实现了对职工的全面控制，建立起了“政府一单位一个人”的自上而下、等级森严的三层治理模式。