人民代表大会制度的组织体制

人民代表大会制度的组织体制可以从纵向结构和横向结构两个方面来观察。从纵向结构上看，从中央到地方，人民代表大会共有五级。从横向结构上看，各级人民代表大会的内部组织结构有所差异，层级越高，组织越完善。市、自治州以上的人民代表大会均设有常委会和专门委员会；县、市辖区人民代表大会设有常委会，但不设专门委员会；乡、镇人民代表大会二者都没有。我们可以通过图3-1来直观地了解人民代表大会制度的组织体制。

人民代表大会：

人民代表大会有五级，可以分为三个层次：全国人民代表大会、县以上地方各级人民代表大会和乡镇人民代表大会，其产生和运作均有一定的差别。

（1）全国人民代表大会。全国人民代表大会是最高国家权力机关，由省、自治区、直辖市和军队选出的代表组成，法定代表人数不超过3000。全国人民代表大会的任期按照宪法规定，第一、二、三届任期为四年，从1975年第四届全国人大开始，任期改为五年。

（2）县以上地方各级人民代表大会。省、自治区、直辖市和市、自治州这两级人民代表大会由下一级人民代表大会选举代表组成；县级人民代表大会由选民直接选举代表组成。经过1993年的《宪法》修订和1995年的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》修订，现在，这三级人民代表大会的任期均为五年，与全国人大保持一致。

（3）乡镇人民代表大会。乡镇是我国最基层的人民政权，乡镇人民代表大会由选民直接选举产生。自2004年以来，乡镇人民代表大会的任期也改为五年。

上述五级人民代表大会之间的关系与政府系统上下级关系完全不同，它们不是领导与被领导的关系.而是相对独立、平等的关系。具体言之，它们之间是法律上的监督关系、

图3-1 人民代表大会的组织结构图

业务上的指导关系和工作上的联系关系。

常委会：

县以上各级人民代表大会均设有常委会。常委会是人民代表大会的常设机构，是人民代表大会闭会期间的各级国家权力机构。尽管它在表现形式上是一种常设委员会，但与西方国家议会中的常设委员会不同的是，西方议会中的常设委员会是一种工作机构，并不代行议会的职权。常委会的设立是为了解决人大代表数量过大、不便于经常开会，且会期短，不能经常有效发挥人大作用的问题。因此，它是权力机构，具有实际的权力，在人民代表大会闭会期间行使部分大会的权力，而且它还领导其他的常设委员会。这种“会中有会”的制度设计是西方所没有的。

委员长会议：

委员长会议是最高国家权力机关常设机构的核心工作机构。从宪法文本上讲，委员长会议是在人民代表大会通过民主程序选举产生常务委员会后，以常委会委员长、副委员长和秘书长为主要成员组成的一个机构；其性质是常委会日常工作处理机构，只是为常委会行使职权服务，并非权力机构。但是，从实际运作来看，委员长会议逐渐从无实权发展到拥有实质性权力。至十一届全国人大，委员长会议已由最初列举的4项权力逐步扩展为至少11项重要职权，其中最重要的当属《全国人民代表大会组织法》赋予它的议程设置权，以及《立法法》和《各级人民代表大会常务委员会监督法》赋予的立法权和工作监督权。

专门委员会：

由于现代社会的快速发展，公共事务的管理越来越复杂，也越来越专业，为了适应这种形势，各国立法机构均设立各种专门委员会来回应这一需求。专门委员会有两种形式：常设的专门委员会和特定问题调查委员会。到目前为止，全国人大及其常委会从未组织过特定问题调查委员会，因此.此处仅介绍前者。

在1982年之前，各级人大均没有常设的专门委员会。1982年《宪法》明确规定，全国人大设立六个专门委员会：民族委员会、华侨委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会。后来，分别于1988年、1993年和1998年增设了内务司法委员会、环境保护委员会以及农业和农村委员会。因此.现全国人大共有九个专门委员会。

1986年再次修订《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》时，规定省、自治区、直辖市和市、自治州可以根据需要，设立若干专门委员会。因此，1988年省级人民代表大会换届后.有些省份的人民代表大会设立了专门委员会，少数市、自治州也设立了专门委员会。