政法系统的历史发展

中国政法系统的发展始终处于一定的变动与调整中，各政法机关如何设置，确立怎样的领导体制，政法机关是应该“分”还是应该“合”，都经过了一再的摸索。大致而言,可以“文化大革命”为线将政法系统的发展划分为三个阶段：初创与调整期（1949—1957年）、破坏期（1957—1976年），以及改革开放以来的重建与制度化时期（1976年至今）。本小节的描述主要围绕两个主题进行：一是政法机关的建设；二是党管政法原则的组织体现。司法改革的具体措施将主要在后两节中探讨。

政法系统的初创与调整期（1949—1957年）：

早在土地革命战争时期，人民司法制度已经初步成形。20世纪30年代初的江西苏区时期，在中央工农民主政府内设临时最高法庭（后改称最高法院）、司法人民委员部和国家政治保卫局，实行审检合署制。这一体制为陕甘宁边区沿袭并发展。新中国成立前华北人民政府则采用了审检分立制，在新中国成立后这一制度被移植到政务院系统中。在中央与大行政区级别实行审判、检察、侦查、司法行政的分立制，人民法院与人民检察署均是同级人民政府的组成部分。政务院下设“政治法律委员会”，负责指导内务部、公安部、司法部、法制委员会和民族事务委员会的工作。根据中央的安排与委托，该委员会同时指导与联系最高人民法院、最高人民检察署和政务院人民检察委员会。1952—1953年，在全国范围内进行了司法改革运动，废除国民党“六法全书”，清理旧法思想与旧法人员。

1954年9月，一届全国人大一次会议通过并颁布了新中国第一部宪法，同时还颁布了《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》，标志着人民司法制度的初步确立。人民法院院长与人民检察院检察长由本级人大选举产生，两院对本级人大负责并报告工作。人民法院与人民检察院分为四级。此外，1954年《宪法》还规定了审判独立与检察独立原则、公开审理、两审终审、审判监督等基本工作制度。

1954年《宪法》后，政法委机构结束工作，地方各级政法委同时取消。在国务院系统内创建国务院第一办公室，即政法办公室，负责领导内务部、公安部、司法部和监察部，但此时国务院一办并不负责协调最高法院与最高检察院。1954年秋，中共中央书记处成立第一办公室，主管政法。这通常被视为政法委组织史上的第一次起落。

这一时期是国家政权的初创期，在政法机关设立方面有两个特点。一是新中国成立后扬弃了革命期间合并司法机关的特点，如江西苏区、陕甘宁边区的审检合署制，进一步发展了华北人民政府的审检分立制，确立了公检法司分立的体制。这既有从华北到全国的发展路径的考虑，也有出于对苏联克格勃的警察制度乃至革命期间肃反扩大化经验的反思。二是政法委员会制度的萌芽。政务院下设的政法委员会虽然在设置路径、具体职能上略有不同，但仍是中央层面指导并联系各政法机关的协调机构，从这个角度来讲，此时的政治法律委员会的确是政法委的前身。1954年《宪法》后取消政法委，转向以国务院一办或中央书记处一办的形式协调各政法机关，是政法委组织史的第一次起落。

政法系统的破坏期（1957—1976年）：

自1957年下半年起，受反右斗争的影响，“五四宪法”所确立的司法制度受到冲击。1957年，最高人民法院与司法部在党组报告中提出，地方的政法部门必须接受党委的领导和监督，党委有权过问一切案件，凡是党委规定的审批范围的案件应在审理后宣判前交党委审批。这种“党委至上”的原则出于“精简机构”的需要，迅速形成了政法系统的合并趋势。一些地方把公安、检察院、法院三机关合并为公安政法部，人民调解委员会和治保委员会合并为治安调处委员会，公证和律师制度取消。1959年以“已无单独设立之必要”为由撤销了司法部和各省、自治区、直辖市的司法厅（局），回到审判与司法行政的“合一制”。同时撤销的还有国务院法制局及各部的法律室。I960年11月，中央决定公安部、最高人民法院、最高人民检察院合署办公，由公安部党组统率。1962年后对极左错误稍有纠正，审判和检察等工作逐渐恢复，人民调解和公证制度也略有恢复，但纠正力度相当微弱。

“文化大革命”期间，司法制度遭到了严重破坏。从1968年开始，公、检、法被“砸烂”，1969年正式撤销了各级检察机关，人民法院实行了军事管制，实际上是“军代表”说了算。1975年，宪法规定由公安机关行使检察机关的职权，从法律上完全取消了人民检察制度。1967年后，各市、县、大队、公社都设立了“群众专政指挥部”，其成为“革委会”领导下的实际的司法机关，制造了大量的冤假错案。

值得一提的是，在此期间政法委建制也同样经历了起落:1956年7月，中共中央法律委员会成立，书记处一办撤销；1958年，中共中央成立政法领导小组，直接隶属中央政治局与中央书记处，向它们直接报告，但该领导小组在“文化大革命”期间名存实亡。这是政法委组织史的第二次起落。

“文化大革命”期间国家机器陷入瘫痪，政法机关从合署办公到最终被砸烂，受到了极大的冲击。“文化大革命”后，中央领导层对“文化大革命”经历的反思，最终促成了“告别革命”的基本论断，以经济建设为党的中心任务，政法系统的功能从继续革命、全面专政，转向了为经济建设保驾护航。同时，这一时期内政法机关合署办公也是党中央吸取的重大教训，政法机关的“分”一一“职责分立并相互配合、相互制约”的基本关系在后期上升为宪法原则。

政法系统的重建与制度化时期（1976年至今）：

1976年粉碎“四人帮”以后，司法制度开始逐步恢复。1978年12月，党的十一届三中全会明确提出，为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。这标志着人民司法制度进入新的发展时期，各项司法制度得到迅速恢复和全面发展。

1978年，五届全国人大一次会议通过了新的《中华人民共和国宪法》，恢复了人民检察院的设置，但法院和检察院独立行使职权的原则没有得到恢复。1979年7月，五届人大二次会议通过了《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》。1982年，五届人大五次会议通过了新的《中华人民共和国宪法》，重新确立了人民司法制度的基本内容。1978年《宪法》恢复了四级普通法院、检察院系统和专门法院、检察院系统。1982《宪法》规定了审判权与检察权的独立行使职权，人民法院、人民检察院、公安机关办理刑事案件，应当“分工负责，互相配合，互相制约”。

自20世纪80年代开始，人民法院开始了以强化庭审功能、扩大审判公开、加强律师辩护、建设职业化法官和检察官队伍等为重点内容的审判方式改革和司法职业化改革。1995年，党的十五大报告提出要推进司法改革。最高人民法院自1999年起连续发布了四个五年改革纲要，最高人民检察院也在2000年和2005年跟进，发布了检察改革实施意见。2003年起，中央政法委启动了统一规划部署和组织实施的司法改革，中国司法改革走向整体统筹、有序推进的阶段。2013年，党的十八届三中全会决定明确做出『推进法治中国建设的决定，增强了民众对深化司法改革、挑战司法行政化与地方化的预期。

同时，在政法委的组织发展方面，从改革初期到80年代后期是政法委的曲折发展时期。1978年，中共中央成立中央政法小组，协助中央处理最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部四个部门的一些政策方针问题。1980年，小组改制为中央政法委员会，主要负责联系并指导政法各部门的工作。到1981年，全国各省、市、自治区党委都相继成立了政法委，任命专职政法委书记。到1982年，政法委员会建制延伸到县一级。1987年，党的十三大决定对我国的政治体制进行全面改革，其核心是改革党政关系，实现党政分开。为此，1988年，中共中央撤销中央政法委员会，另行设立中央政法领导小组，组织与职能大为削弱。1990年3月，中共中央决定恢复中央政法委员会，撤销原中央政法领导小组，恢复原有的建制与功能。中央政法委员会同时与中央综合治理办公室合署办公，组织机构从县一级延伸到了乡镇一级，编制也相应扩大。自此，从中央到乡镇，政法委的建制与功能得到全面加强。

在这一时期，主张形式理性的司法概念一度成为司法改革的主流。然而人们在谈及司法改革时鲜少讨论政法传统，政法传统始终或明或暗地体现在司法改革的场景中。政法委系统几经调整，最终牢牢地把握了整体性指导司法改革的大权。

纵观不同时期中国政法系统的发展，政法机关的“分”与“合”始终是初期建制的主线：“文化大革命”中政法机关的“合”是深刻的历史教训，因此在1982年，公检法在刑事司法方面“分工负责，互相配合，互相制约”的关系上升为宪法原则；1990年以来基本稳固了政法委员会的常设性、协调性机构的地位。