二、最高法院对抗新政的司法背景

从司法传统来看，最高法院20世纪30年代中期对新政立法的一系列否定性判决，是一种合乎逻辑的自然发展，体现了19-20世纪之交以来，最高法院对联邦制以及国会权力的主导看法。

最高法院对国会规制州际商事权力的解释，从根本上说，涉及了贯穿美国宪法史的一个根本问题，也就是联邦与州的权力划分和行使。这个老难题一直以新瓶装旧酒的形式存在于美国最高法院众多的宪法诉讼之中，其根本原因还在于美国宪法本身的模糊性。从权利—义务的角度看，美国宪法实质上是一部契约。然而契约的双方却不明确：既可以看作联邦与各州之间的契约，因为宪法第7条明确地讲宪法生效要经各州的批准;也可以看作联邦与民众之间的契约，因为宪法开宗明义指出“我们合众国人民”。不可否认，这两种契约观实质上是联邦与州之间两种不同的分权模式，其中前一种强调联邦与州之间权力关系界限分明（即外交由联邦负责，内政则由各州负责），联邦不能侵犯或超越州权，核心是州权，一般称为二元联邦主义;后一种强调联邦和各州之间权力并不相互排斥，而且联邦权优于州权，核心是联邦权，一般称为合作联邦主义。[22]

需要注意的是，二元联邦主义最早产生于杰克逊民主时代，但是，它并不等同于极端州权派的“州权至上”和“双元主权”，因为其理论前提是，美国首先是一个统一的国家，各州并没有退出的权利。早在1832-1833年联邦解决南卡罗来纳关税危机时，杰克逊就以明确的措辞和强硬的行动表达了这一立场。而内战更是用武力解决了长期存在的联邦性质的争议。联邦军队在战场上大获全胜之后，最高法院也顺水推舟，明确宣布分离为非法，因为“宪法的所有条款，都期望着一个不可摧毁的联盟”[23]。

不过，内战解决的只是联邦不容退出和分裂的问题，并使联邦与州的关系问题不再像内战以前那样，始终居于美国宪制的核心位置。但它依然是一个问题，就19世纪最后30年而言，其重要性虽不及政府与企业关系这个镀金时代的核心宪制问题，但往往和核心问题缠绕在一起，难解难分，就像战前的奴隶制难题与联邦制问题的关系那样。尽管美国学者对于美国联邦制的历史分期看法不一，[24]但大多认为，19世纪和20世纪之交的几十年，联邦与州的权力关系实际上处于二元联邦主义向合作联邦主义的过渡之中。这主要表现在，联邦政府试图利用“州际商事”规制权和“征税权”（以满足宪法规定的“提供公共福利”为根据）作为工具，实现联邦对各州治安权的优占和对经济社会事务的全面监管。但是，最高法院的保守解释，使联邦政府的努力困难重重。

首先来看最高法院对“州际商事”权的解释。这项权力一直是联邦政府最重要权力来源。前有马歇尔大法官在“汽船垄断案”中的宽泛解释，后又有库利原则的相对约束，但基本上限制在明确无误的州际事务。内战后，为了应对工业化所带来的一系列经济和社会问题，联邦政府开始干预、矫正传统上属于州内事务的某些不合理现象。比如，1890年的《谢尔曼反托拉斯法》[25]和1916年的旨在禁止各州使用童工的《欧文—基廷法》[26]。对此，最高法院却不以为然。在1895年“赖特公司案”中，它宣布制造业不在《谢尔曼法》的管辖范围之内，因为国会只能规制州际商事及其对它有“直接”影响的领域。[27]

当时的国会，除了想限制垄断之外，还想禁止工厂使用童工。但是，由于“赖特案”禁止国会规制生产企业，国会只好退而求其次，立法禁止使用童工企业的产品进入州际贸易，由此打击这些企业。但不曾想，在“哈默案”（1918）中，最高法院还是宣布《童工法》违宪。最高法院多数意见称：“所有的人都承认，出于孩子们自身利益和公共福利，应当限制在矿山和工厂雇用儿童的做法。”[28]但是，这项权限属于各州而非国会，童工问题纯属地方的事务而与州际商事无关。《童工法》是对生产的管理，超越了联邦对州际商事的管理权，因此违宪。最高法院对商事条款的狭隘解释，一直持续到罗斯福的新政时期。

类似的情况也出现在联邦的“征税权”上。按照美国宪法，国会有权征税以提供公共福利，但必须全国统一（宪法第1条第8款第一节）;而且宪法同时也规定直接税应按各州人口在各州进行分配（与众议员人数一样分配，宪法第1条第2款第三节，第1条第9款第四节）。但哪些税种属于直接税却一直存在争议。内战期间，国会曾两次立法（1862、1864）开征个人所得税（1872年取消）。这一做法虽然受到挑战，但最高法院基于必要和适当条款支持了国会的行动。[29]到了进步主义时代，为了控制贫富差距过大，在1894年《威尔逊—格曼关税法》中，国会增加了征收个人所得税的内容。国会的这种做法立即受到挑战，最高法院以所征税为直接税为由，宣布联邦征收所得税违宪。

虽然有宪法根据，但最高法院的判决却不得人心。于是，民众在国会内外动员起来，推动制定并批准了宪法第十六修正案（1913年），授权国会可以不以各州人口数量为依据征收所得税。5年后，面对最高法院否决《童工法》的裁决，国会另辟蹊径，遂以征收所得税为手段，达到禁止童工的目的。1919年的《童工税收法》规定，对雇用童工企业的纯利润课以10%的所得税。道高一尺，魔高一丈。1922年，塔夫脱法院宣布该法违宪，理由是联邦政府此举实际上是一种罚款，而非税收;而罚款作为一种管理商业的措施应由各州负责，联邦无权干涉。[30]这样一来，国会既不能通过州际商事权，也不能通过征税权来禁止各州使用童工。后来，最高法院继续沿用这一原则，终结了《农业调整法》的命运。

因此可以这样说，最高法院对国会商事权和征税权的理解依然停留在19世纪的水平。由此也可以想见，出于这样的一种狭隘理解，最高法院怎么可能容忍罗斯福大刀阔斧的新政立法。