三、“九老院”与罗斯福新政立法
三、“九老院”[31]与罗斯福新政立法
1933年3月，罗斯福就任美国第32任总统时，整个国家堕入了大萧条的低谷。四分之一美国家庭的户主失业，股票市场的市值损失了90%。金融危机尤为严峻，有38个州的银行因储户的挤兑而不得不关门。就在罗斯福就职的当天晚上（3月4日），纽约和伊利诺伊这两个金融大州也宣布暂停本州的银行业务。同一天，纽约证券交易所停开。紧接着，各地的证交所纷纷关门。
严峻的危机迫使罗斯福寻求特别的权力。在就职演说中，罗斯福要求，如果国会不能解决问题，就应该扩大行政分支的权力，“以发动一场对付紧急状况的战争”，“就如同我们真正遭到外敌入侵时所能给予我的权力那样”。[32]当晚，罗斯福命令财政部长在五天之内准备一份紧急银行法草案。第二天上午，罗斯福要求国会从3月9日起，召开特别会议，并援引“一战”中威尔逊政府制定的《禁止对敌贸易法》，宣布停止黄金交易，全国银行歇业、整改;经过整改后，合乎资质的银行可以重开。
3月9日，特别国会召开。众议院新当选的议员在找座位的一片忙乱中，以呼喊的方式通过了罗斯福政府提出的《紧急银行法》。该法确认银行休假，赋予总统在黄金交易问题上的绝对权力;允许联邦储备委员会增发纸币。当晚七点半，参议院通过该法，一个小时后，便经罗斯福签署而成为法律。[33]美国金融形势之严峻，罗斯福魄力之大，由此可见一斑。
不过，最早进入最高法院接受检验的并不是这类草草通过的联邦立法，而是此前各州通过的“新政”立法。1932年，在审理“冰业公司案”时，最高法院多数大法官认为，州内一般产品的生产、销售与公益事业关系不大，不应纳入州的监管范围。但布兰代斯大法官却敏锐地看到大萧条的现实，认为州应该成为社会经济变革的实验室，这正是联邦制的优越之处;对此最高法院应保持克制态度，避免将偏见当作法律原则。[34]此案虽然不涉及新政立法，但布兰代斯的异议却在两年后判决的“布莱斯德尔案”[35]和“内比亚案”[36]中成为最高法院的多数意见。
“布莱斯德尔案”涉及明尼苏达州1932年4月通过的一项《抵押延期法》。该法规定，经法官同意，在支付一定费用的情况下，无力支付分期付款的房屋抵押者可将赎回房产的期限向后延展两年。明州居民约翰·布莱斯德尔从当地一家信贷公司获得15000美元的房产抵押贷款。由于大萧条，布莱斯德尔无力支付到期的贷款，信贷公司决定依照贷款合同，收回布莱斯德尔的房产，并标价3700美元予以拍卖。但就在这期间，州的延期法生效了。利益受到损害的信贷公司遂控告该法违反了宪法的契约条款。案子到了最高法院，两位中间派联合“三个火枪手”，一致认为，在紧急状态下，州可以对契约权利施加若干限制。
“布莱斯德尔案”判决两个月后，最高法院又以同样的5∶4支持了纽约州的一项类似立法。为了阻止牛奶价格进一步下滑，保证奶农的正常收益，纽约州议会于1932年通过《牛奶控制法》，设立专门的委员会，全面控制整个牛奶产业;设立最低批发、零售价格。其中最低零售价格规定为9美分/夸脱。利昂·内比亚是纽约州的杂货店老板，他以18美分的价格卖出了两夸脱牛奶和一条原价5美分的面包，结果，被地方法院处以25美元的罚款。
与“新政”时期的许多案件一样，“内比亚案”是一宗事先设计好的“试验案件”。在法院的多数意见中，罗伯茨大法官援引1877年的“芒恩案”，认为政府监管与私人财产同样重要，只要某项监管立法条款合理，且旨在增进公共福利，就不应该宣布违宪。然而，仅仅两年后，面对同样情形的立法，在“莫尔黑德案”[37]中，罗伯茨却倒向“四大黑暗骑士”一边，腰斩了纽约州1933年一项规定妇女最低工资的立法。
上述几个案例涉及的全是各州的立法，就影响而言，它们只能称为“小新政”。[38]最高法院的“破坏力”更多地表现在否决联邦新政立法上，不过，也要承认，最高法院也认可了两项重要的新政立法，一是《紧急银行法》，二是建立田纳西河流管理局（TVA）的立法。仔细分析的话，新政立法实际上有三类，分别涉及新政的短期、中期和长期的三大目标（也称“3R”）：以解困为主的救济（relief）、以重振经济为主的复兴（recovery）和以避免今后再出现大危机的改革（reform）。对这三类立法，最高法院有所区别。对救济性立法似乎网开一面，而对复兴为主的立法却毫不留情，最后，遇到政治机构的强烈抵制之后，则对改革立法大开绿灯。
第一种情况最明显地体现在1935年2月裁定的“金本位条款系列案”。[39]为了保证黄金储备，打击囤积黄金，防止银行破产，1933年国会的《紧急银行法》规定，债务人无须按金本位的价格来偿还公私债务。由于新政实行扩张性货币政策来刺激经济，导致通货膨胀，如果政府和法人发行的债券不按照金本位价格来兑现，而用贬值了的货币偿还通货膨胀前发行的债券，那么，债券持有者自然损失惨重。一些人遂以破坏契约和未经正当程序剥夺财产为由，挑战该规定的合法性。
但是，最高法院5∶4的判决认可了政府的做法。休斯撰写的多数意见声称，从国家整体利益出发，国会有广泛的权力来规制货币制度。他承认，国会的确没有权力来否定政府债券中的金本位，因为这会严重损害政府的诚信。但是，他却认为，原告（债券持有者）所受到的损失微不足道，不能在联邦求偿法院起诉，因为大萧条中价格的暴跌实际上消除了用金本位货币来偿还和用一般货币来偿还之间的价值差别。对休斯的这番论调，麦克雷诺兹在法庭口头辩论时刻薄地评论道：“暴君尼禄最坏时也不过如此。宪法已经完蛋。”[40]
通过认可国会货币政策上的广泛权力，最高法院实际上允许国会损害现存的契约。这里的法理考虑远不及现实的紧迫压力更重要，因为如果坚持金本位条款，只会使濒于崩溃的金融制度雪上加霜。然而，在没有那么紧迫的涉及经济复兴的新政立法上，最高法院的多数法官就没有那么客气了。
涉及经济复兴立法主要包括《全国工业复兴法》和《农业调整法》。与《全国工业复兴法》紧密相连的，还有联邦政府关于劳资关系的立法。
像《紧急银行法》一样，1933年6月的《全国工业复兴法》也是一个星期里搞出来的“急就章”。该法综合了各方面的利益要求：企业取得了起草行业规范的权力，工人获得了斗争多年的集体谈判权，政府可以订立最低工资和最高工时。为了监督行业条例的起草和法律的具体执行，该法建立了一个专门的独立行政机构——全国复兴署。全国复兴署被赋予了广泛而巨大的权力，但其宪法根基却是国会对州际商事的监管权。在如此脆弱的宪法基础上，建立起如此重要的复兴和管理全国工业的大厦，就连其起草者也担心，如果最高法院较真起来，它很可能死在诸位大法官骑士的刀下。[41]
果不其然，1935年年初，在判决第一个涉及《全国工业复兴法》的“巴拿马炼油公司案”[42]中，最高法院以8∶1认为，国会虽然可以将部分权力委代给总统，但《复兴法》中的委代权过于宽泛，缺乏任何指导标准，因而判定该法部分违宪。
此项判决只不过是最高法院反对新政立法的外围战而已，更猛烈的炮火随即而来。同年5月27日，在“谢克特家禽公司案”[43]中，最高法院以9∶0的判决，明确表示了自己全体一致的立场。休斯首席大法官首先提出了该案需要回答的三个问题：经济危机是否创造额外的政府权力;国会的此项权力委代是否合法;《全国工业复兴法》是否越出了政府在州际商事条款下的权限。大法官们的回答是：特殊情况并不创造或扩大权力;国会可以将部分权力委代给总统行使，但不能开空白支票;只有当州内活动“直接影响”到州际商事时，联邦政府才有权监管。因为该法即将到期，最高法院的死刑判决实际影响有限，但是，最高法院的一致意见以及其中的推理逻辑，却威胁到其他的新政立法。
就在同一天（5月27日），最高法院还在另外两起案件中给罗斯福新政及其本人一个下马威。[44]三个案件，三个打击，这一天遂成为罗斯福政府的“黑色星期一”。这个“黑色星期一”是最高法院在国会山里狭小的法庭最后一次重要表演，接下去的一个开庭期（从10月7日开始），大法官们就将移至新楼，继续其与罗斯福新政的斗争。
《复兴法》第七部分规定了雇员的集体谈判权，但执行得并不好。1934年中期选举后，许多劳工的代言人进入国会，来自纽约州的参议员罗伯特·瓦格纳就是其中一位。1935年2月，他向国会提交专门的《全国劳工关系法》草案，以取代不够完善的《复兴法》的第七部分。在保留《全国工业复兴法》的第七部分的基础上，草案要求建立新的“全国劳工关系委员会”，并列举了必须禁止的不公平劳动条件，包括：解雇参加工会的工人;拒绝与工人集体谈判等。“谢克特案”推翻《复兴法》后，瓦格纳法案重要性便更加突出。在罗斯福的推动下，国会通过了《瓦格纳法》（WagnerAct），并在7月5日经由罗斯福签署而生效。
1935年8月，国会又通过了一项包含保护矿工权益的法律——《烟煤保护法》。但半年后（1936年3月），最高法院就以5∶4的票数，结束了其短暂的生命。在法院的多数意见中，萨瑟兰大法官中援引“赖特公司案”，并依据“谢克特案”原则，认为矿主与矿工之间的协议是“地方性的”，其对州际商事的影响是间接的，国会无权规制。一个月后，最高法院又推翻纽约州的最低工资法（“莫尔黑德案”）。最高法院的这两项判决，让罗斯福异常恼怒，认为这简直就是在劳工关系中圈定了一个“无人区”，禁止联邦和州政府进入。
但在最高法院的眼里，这样的禁区不仅仅应该存在于劳工关系中，还应该存在于更重要的农业调整领域。新政之初，联邦政府以税收权和促进公共福利为宪法依据，通过《农业调整法》，鼓励农民休耕减产，保证正常的市场价格，并以征收农产品加工税的形式，补贴自愿减产的农民。1936年1月，这一解决农产品过剩危机的高招，却被最高法院6位大法官在“合众国诉巴特勒案”中判处了死刑。他们虽然承认国会的征税权，但却以税收使用不当为由，认定《农业调整法》中的农产品加工税根本不是税收，而是将一部分人的财富转向另一部分人的口袋，与当年被最高法院否定过的联邦童工法一样，是一种变相罚款。以斯通为代表的“三个火枪手”在异议中认为，这是法院以自己的主观判断取代国会的意志。为此，斯通写下了如下传世名言：“对我们自己行使权力的唯一约束就是我们的自我约束感……法院并不一定就是拥有管理能力的唯一政府部门。”[45]
最高法院对新政的这一连串打击，以及自由派大法官对保守派同僚的明确警告，让罗斯福痛下决心，要通过合法的手段和程序，“填塞”最高法院;而1936年罗斯福以绝对优势获得连任，无疑是为他的这一计划提供了绝佳的政治氛围和历史机遇。