四、罗斯福“改组”最高法院
1935年5月27日，《全国工业复兴法》被裁定违宪时，离这项临时性法律的到期失效只剩下一个月;而且，此前第二巡回区上诉法院刚刚作出支持该法的判决。最高法院完全可以将“谢克特案”安排在《复兴法》到期后再审理，这样就可以减少判决的冲击力。但最高法院却没有这样做，而是加快审理速度，将庭审的时间定在5月初。这一安排以及9∶0全体一致的判决，似乎说明最高法院是有意为之，借机表达其对罗斯福推行激进改革措施的明确反对。
9∶0的判决的确让罗斯福总统目瞪口呆。“本·卡多佐到哪儿去了？老以赛亚（Isaiah，布兰代斯的昵称）呢？”罗斯福一个劲儿地问自己。[46]但这回，卡多佐和布兰代斯也都站在保守派一边了。两天后（5月29日），罗斯福邀请新闻记者到白宫开一个“吹风会”。“最高法院的判决将导致什么样的结果呢？”罗斯福举例说明：当纺织厂老板要求女工一直干到晚上九点才能下班时，女工该怎么办呢？“难道她们打算在下午五点下班，然后失去工作吗？”在罗斯福看来，对于如此不公平的安排，各级政府居然无权干预，显然荒唐至极。他抱怨最高法院对州际商事条款的界定，只适合“马与马车的时代”[47]。
当新闻记者希望将这一比喻写进新闻时，罗斯福拒绝了。显然，他还不想公开指责最高法院。两天后，当几千封支持的电报和信函涌入白宫时，罗斯福理直气壮了。在一次正式的新闻发布会上，面对200多名记者，罗斯福足足谈了90分钟。他拿着“谢克特案”的判决意见书说，这份判决可能是“斯科特案”以来最重要的判决。如果最高法院继续在州际商事问题上坚持“直接影响”和“间接影响”的两分法[48]，那将大大缩小和限制新政的范围。罗斯福又一次提到了“马与马车”的比喻，并提醒听众们注意，“谢克特案”对州际商事的限制只是“法官们的意见”，将来未必能得到长时间的遵守。因为，“我们将以某种方式移交或归还——无论你选择哪种说法——联邦政府应享有的权力”。[49]
敏锐的记者一下子抓住了总统的潜台词，以醒目的标题报道了总统的谈话。《洛杉矶时报》的标题是“倡导宪法改革的罗斯福”，《纽约时报》的标题更为直接：“华盛顿计划出台一个联邦宪法修正案。”该报还分析了华盛顿会以极快的速度通过新修正案的可能性，就像不久前通过解除禁酒修正案一样。[50]实际上，罗斯福即使有这样的念头，也未必有这样的信心，因为要通过一项宪法修正案，特别是推翻最高法院判决的修正案，实在是太难了。早在1918年，最高法院宣布1916年《童工法》违宪后，国会曾迅速反击，通过了一项禁用童工的宪法修正案。遗憾的是，在获得28州的批准后便停滞不前，最后因为批准的期限已到而所需的四分之三州的数量不足而夭折。[51]
这次新闻发布会不过是罗斯福向公众发出的一个试探气球，目的是看看公众对修宪以及增加联邦政府的权力的态度如何。紧接而来的1936年大选正好是检验这一试探的试金石。在总统选举的最后冲刺关头，共和党候选人阿尔夫·兰登在投票前发表的最后一次演说，挑明了罗斯福内心中的宪法变革问题：“总统关于宪法问题的目的何在？他是否确信有必要改变宪法？如果答案是肯定的，他打算为人民提出一个宪法修正案，还是试图以干涉联邦最高法院的方式，达到规避宪法的目的？答案是，谁都无法肯定。”[52]
如此重要的宪法问题，罗斯福当然不敢直接回答。在整个竞选过程中，罗斯福一直三缄其口，避免给对手以口实。大选结果，让罗斯福感到了民心所向。罗斯福获得了61%的普选票，囊括了除两个州外的46个州所有的选举人票。民主党人控制国会两院四分之三以上的席位。这样空前绝后的选举胜利让罗斯福信心倍增，对最高法院亮底牌的时候到了!
就职两个星期后（1937年2月5日[53]），罗斯福向国会提出了他的“司法改组动议”[54]。以联邦法院缺少人手、导致案件积压为由，罗斯福提议，任何在联邦系统法院工作10年以上的法官，如果在70岁生日半年后仍不退休或辞职，总统有权相应地增加一名联邦法官;但新增加法官的数量有上限，最高法院不得超过6人，联邦其他法院不得超过44人，每一联邦法院不得超过2人。从表面上看，这一动议并没有将矛头直接指向最高法院，而是针对整个联邦法院系统。不过，在世人看来，其意图可谓“司马昭之心路人皆知”，就是要用“掺沙子”的办法将罗斯福的人“塞进”最高法院，故有“法院填塞计划”之谓。
事实上，罗斯福的司法改组计划的确处心积虑。1935年5月，“谢克特案”的判决一出，罗斯福就授意其司法部长霍默·康明斯，组织一帮年轻律师进行调研，分析研究近些年最高法院的案件积压情况、联邦法院法官的年龄分布、最高法院大法官退休待遇，以及能够以何种理由赋予国会否决最高法院判决的权力。1936年12月，康明斯将研究结果——联邦法官改组计划——作为圣诞礼物交给了罗斯福。在此基础上，康明斯等人起草了司法改组议案。2月5日，罗斯福召集国会参、众两院民主党领袖到白宫开会，他花了一个小时念完改组方案后，未听任何意见，就直奔新闻办公室，将改组计划公之于众。[55]
这一改组方案既属情理之中，又在意料之外。当时，多数人，包括罗斯福的顾问，都倾向以宪法修正案的形式解决总统、国会与最高法院之间的紧张关系。但是，宪法修正程序中根本没有总统的地位，整个程序既费时又冒风险，更为关键的是，即便相关的修正案通过，其解释权仍在最高法院手中。所以，问题的症结还是在最高法院。从最高法院近几年的表现来看，众多5∶4的判决给罗斯福留下了深刻印象，同时也提醒了他，只要稍稍变动一下最高法院的人员构成，就可以化解目前的新政危机。而且这样做，既有本国先例可循，也有母国历史可考。
最高法院大法官的人数并不是宪法规定，而是由国会决定的。华盛顿时代的6人到新政时期的9人，其间几经增减，林肯期间一度增加到10人。将大法官数量的增减作为政治斗争的手段，为国会首创。1866年7月，当国会与约翰逊总统为南部重建的权力之争进入白热化阶段时，最高法院大法官出缺。约翰逊遂提名自己的总检察长亨利·斯坦伯里。由于此人积极反对国会的激进重建，为了阻止他进入最高法院，国会竟然临时制定了《最高法院紧缩法》，规定在联邦最高法院大法官减少到7人之前，将不再补缺。格兰特当选总统后，国会又立马通过一个将联邦最高法院大法官人数恢复至9人的法案，并确定该法在1869年12月生效。这样一来，格兰特尚未就任总统，就已手握两次任命大法官的机会。
在英国历史上，也有一些首相曾运用类似的“上院改组”程序，来克服上院对下院立法的否决。当某项立法遭上院抵制时，首相可请求国王安排足够数量的贵族进入上院，以保证下院通过的法律亦能在上院获得通过。这种威胁姿态在争取上院批准1832年议会改革法时颇具成效。在1935年12月27日的内阁会议上，罗斯福曾详尽讨论英国的这一做法。
尽管有历史先例可循，但罗斯福改组动议的具体理由却没有多少说服力。说明最高法院案件处理不力的数据来自1935-1936年的开庭期，其间最高法院共调阅了803起案件，但最后只审理了其中的108件，拒绝了另外的87%案件。事实上，了解最高法院历史的人都知道，最高法院所审案件的比例一般都不会超过所调阅案件的20%;说大法官过于年迈，精力不济，而事实上，当时最高法院最年长的布兰代斯（80岁）却是撰写司法意见最多的一位大法官，更为重要的是，增加法官与提高效率之间并没有必然联系，尤其是在最高法院，如果真的将大法官人数增加到15位，肯定会带来更多的不同意见，也就需要用更多的时间来进行沟通协调，反而会降低效率。[56]罗斯福解释自己立法动议方面的不诚实，让他失去了不少支持。一个月后，他才坦率地承认，增加大法官人数就是为了保证新政立法的成功。
罗斯福的计划像一颗重磅炸弹，震动了整个国家。在长达5个月的时间里，填塞计划的利弊得失成为街头巷尾议论的中心话题，刚刚普及的无线广播为听众提供了表达意见、相互辩论的公共舞台。民众固然不满最高法院故步自封、敌视新政的做法，但更不赞同罗斯福用欲盖弥彰的手段来回击最高法院。罗斯福的声望的确如日中天，不过，最高法院多年积累的权威同样牢不可破。美国人政治心灵的分裂没有比这一问题上的矛盾更明显的了：他们赞成新政，因为他们相信人民主权的原则;他们尊重最高法院，因为他们还相信法律至上。
为了争取广播听众，白宫方面组织了强大的演说阵容。先是司法部长康明斯披挂上阵，在2月14日发表广播讲话，强调填塞计划的必要性。接着，罗斯福在3月初亲自出马，连续发表两次广播讲话，将全国性的讨论推向顶峰。在讲话中，罗斯福锋芒直指最高法院，认为由于它偏离了自己的方向，由立法、执法和司法三驾马车构成的美国政府体制已经难以正常运转;而过去五年内三次选举表明，人民授权总统通过一个睿智、迅捷、民主的途径克服目前面临的困难。针对制定宪法修正案的呼声，罗斯福认为，就宪法修正案的类型和措辞达成实质上的共识，需要数月或数年时间;而此后还需要同样长的时间在国会两院争取到三分之二多数;最终，即使包括95%投票人口的35个州支持该修正案，仅占投票人口总数5%的13个人口小州也足以让修正案搁浅。[57]
在罗斯福看来，一系列的判决表明，最高法院已经成为凌驾于国会之上的超级立法者。因此，他呼吁，该是采取行动，将宪法从最高法院中拯救出来，并拯救最高法院自身的时候了。他的目的就是要创造一个更年轻的、更开明的司法机构：“如果有人认为任命这样的大法官是在‘填塞’最高法院的话，那么，我可以告诉大家，我以及支持我的大多数美国人赞同这样做——现在就做。”[58]
罗斯福仿效威尔逊总统[59]，抛开国会，直接向民众呼吁，确实起了一定的作用。在广播讲话之前，填塞计划的反对者比支持者高出7-8个百分点;讲话之后，赞成与反对两派旗鼓相当、平分秋色。[60]在第二次讲话的第二天（3月10日），参议院司法委员会就填塞计划和惠勒、伯恩两位参议员联署提出的宪法修正案[61]召开听证会。就在听证会期间，惠勒参议员私下接触了布兰代斯大法官。在布兰代斯的建议下，惠勒又给首席大法官休斯打了电话。[62]于是，休斯给惠勒写了一封长信，让他转交参议院司法委员会。3月22日，这封信成为惠勒作证时的撒手锏。
在信中，休斯认为最高法院的大法官兢兢业业，并未玩忽职守;最高法院案头的案件也像往常一样，从未积压;将最高法院的人员从9人增加到15人，无异于画蛇添足，只会造成最高法院的分裂。休斯还解释说，由于时间短促，他的这封信，并未咨询过其他几位大法官，但他相信，他们的意见一致。实际上，休斯的这一行动，征询过布兰代斯和范德文特两位大法官的意见。因为休斯明白，要征得所有大法官的同意，他的这封信要么面目全非，要么根本就发不出去。
休斯的信函动摇了填塞计划冠冕堂皇的理由。惠勒此举无疑为了说明他们的修正案才是解决问题的不二法门。就推翻最高法院判决的目标而言，惠勒的修宪提案与罗斯福的填塞计划，并无差别，所不同的只是程序。不论采取哪种方式，都会削弱最高法院的权威与威望。因此，这场宪制危机依旧。实际上，缓解之道除了罗斯福欲盖弥彰的填塞方案和国会费时费力的修正案计划，还有最简捷的一招，那就是最高法院自己变脸。
历史的确选择了后者。在休斯的信公布一个星期后，3月29日最高法院认可了三项联邦和两项州规制经济的立法，其中最引人注目的就是涉及华盛顿州的妇女最低工资法的“帕里什案”[63]。这一天恰好也是星期一，于是就有了与“黑色星期一”相对的“明亮的星期一”之谓。两个星期后，在“琼斯—劳克林钢铁公司案”[64]中，最高法院又认可了更为重要的《瓦格纳法》。两个判决均以5∶4作出，改变立场的就是那位最年轻的大法官罗伯茨。5月18日，范德文特大法官宣布，在本开庭期结束之时（6月）退休。同一天，参议院司法委员会正式宣布，不接受罗斯福总统的填塞计划。一场宪法危机终于过去。