地方政府创新概况与趋势

地方先行先试是我们的革命传统之一，早在土地革命时期.邓子恢等人已经提出调控式政策试验的六大方法，强调典型试验，由点到面。1943年，毛泽东将地方试点试验的方法总结为“突破一点，取得经验，然后利用这种经验去指导其他单位”。改革开放初期，邓小平一再把改革开放描述为一场大规模的试验，需要“大胆地试，大胆地闯”。

然而学界通用的“地方政府创新”并不完全等同于“地方先行先试”这一基本改革经验。从语词的发展而言，这一词汇在实践乃至学界的使用与全球范围内的“新公共管理”、“政府创新”趋势有关，并因中共中央编译局发起的“中国地方政府创新奖”评选而影响深远，在一定意义上是一种对地方改革的脱敏性处理。也因此，在地方政府创新的研究中，存在两个脉络：一个是基于历届地方政府创新奖参选项目的研究，这是学界的主流；另一个是基于改革以来的地方先行先试经验的研究。这两个脉络之间尚有待对接。

“中国地方政府创新奖”评选自2002年起至今已有7届，先后有逾2000个创新项目参与，形成了难得的解读地方创新现象的案例集合。来自中共中央编译局的研究团队将地方政府创新定义为“地方各级公共权力机关为了提高行政效率和增进公共利益而进行的创造性改革”。根据这一定义，依创新内容的不同又可将地方政府创新分为三类，分别是政治改革、行政改革和公共服务创新。政治改革主要涉及民主选举、立法、政治参与、政务公开、权力监督等，其核心在于政治权力的有效监督与公民权利的合理利用。行政改革关注行政程序简化、行政成本降低、行政公开透明等，焦点在于机构的高效运转。公共服务创新则包括公益事业、社会保障、社区服务、就业扶持等方面，意在改善现有服务并提供新的服务。

这一分类被广泛用于分析历年来地方政府创新在类别、地域等方面的发展趋势。一般而言，我国东部地区的行政改革与公共服务创新最多・政治改革相对较少，中西部地区主要开展的是公共服务创新。在创新的过程中.地方政府选择了对它们最有优势的层面进行创新。在经济发达地区（如浙江、江苏等）.地方政府创新更多地集中在如何为经济发展、企业发展提供便利条件，以及如何满足公民参政议政需求上，而在经济落后地区（如四川、广西等），则多选择在政治参与、公共服务层面来进行创新。这种情况可能是由经济、社会发展水平的不同导致不同地区的公民对各方面的诉求不同所致。也有学者提出“规定动作”与“自选动作”的解释：如果我们将经济增长比作“规定动作”，那么，包括地方政府创新等在内的其他政绩则是“自选动作”。地方政府面临微妙的抉择，一方面那些经济发达地区的官员，更愿意也有实力在“规定动作”比赛中争先；那些贫弱地区的官员，则需要另辟蹊径，在“自选动作”比赛中多动脑筋。另一方面，那些已经在经济竞争中大幅领先的发达地区，又被高层赋予更多探索新路的压力；那些尚在低经济水平挣扎的地方政府，则有强烈的致富冲动。

近年来地方政府创新的动力与影响有所减弱。近十年来，公共服务类和社会管理类政府创新数量增加，但政治改革类和行政改革类地方政府创新都出现了衰减的趋势。更有人慨叹以四川步云乡长直选、云南红河乡镇长直选为标志的选举改革黄金时代已逝，2004年后选举改革已湮没无闻。

此外，党的十八大以来的多个重要文件都一再强调顶层设计的重要性，强调“重大改革于法有据”，鼓励地方先行先试的上层空间略有缩减。2015年3月15日公布的《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，增补了第13条，特别规定“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定”，正式将“法无授权不可为”的理念与机制写入国家法律。在中央总体精神有所收缩的局面下，“地方先行先试”的模式将如何调试，尚有待观察。