地方政府创新的宏观意义

零散与看似碎片化的地方政府创新现象与中国改革的总体进程之间的关系如何？对此，学界存有争论。有学者提出“增量改革”理论，认为大量的地方政府创新为提高宏观改革措施的有效性积累了经验。这种理论得到了部分经验观察的支持。一般而言，弱势部门通常更积极地参与地方政府创新，以寻求势的转化，利用其合法性的优势将潜在的制度性权力转化为实在的制度权力。此外，地方政府创新的首要特点是回应中央在文件中体现出的价值理念，并做一些创造性的改善。也有学者认为地方政府创新本是无奈之举，因为中国行政和政治体制改革暂时难以实现结构性突破，不得不绕开体制的核心，转而从体制的外围和边缘入手。随着改革进入深水区，利益集团的阻碍越来越大，也有人主张中国已经陷入了渐进陷阱，面临着“摸着石头过不了河”的窘境。有些地方创新甚至已经成为对中央政策“阳奉阴违”的手段，是导致中央政令不畅的原因之一。

韩博天认为，分散试验直接导致了中国党政体制“异乎寻常的适应性”。例如，分散试验的政策生成机制.可以不断推进制度与政策创新，中国政治体制由此获得了非同寻常的适应能力，得以破除一些长期困扰经济发展的障碍，适应不断变化的内外政治经济形势，及时抓住转瞬即逝的机遇，为中国经济的崛起创造制度条件。在这套有远见的反复试验的体系中，中央得以降低政策变更的风险与成本，规避政策僵局，增加政策选择的多样性，保持整个体制的开放性。其中，地方游说中央的环节更进一步增强了中央的权威。在这一过程中，高不确定性作为交易成本被欣然接纳。

地方政府创新扩散模型认为，地方政府创新在总体上生成了对改革渐进路径的锁定效应。地方政府创新要达到最起码的局域性扩散，必须寻求“效果与稳妥”的平衡。这在总体上起到了“掐头去尾”的过滤效应：效果不足的创新，会迅速湮没-一通常伴随着主创人员的离职；不够“妥当”的创新，即与中央主导的制度、政策有一定违和感的举措，则或者湮没或者被“圈养”在一定范围内。四川步云的乡长直选、浙江温岭的“民主恳谈”,都算是此类典型。在经过“掐头去尾”之后，最终能够得到局域性甚至全国性扩散，从而在更大范围内生成制度或政策更新效应的创新，都是既能创新性地解决实际问题，又能与中央改革总的指向相融合的，从而在更深层次上“锁定”了中国改革进程的“渐进性”。同时，该模型也对政策多样性提供了支持，对于某些风险与效果均十分显著的创新，上、下级政府之间可以达成共识，维持创新在原地的存续，这又成为深度改革的“蓄水池J在中央政策松动时，这些创新可以伺机而动，得到更高层级甚至中央的认可。经由上述方式，地方政府层面的创新体现了宏观层面的意义。

本章小结

广义的地方政府是党政体制在地方上的体现。新中国成立以来.我国的地方政府组织体系几经调整.具有多样化的鲜明特色。地方党委是地方的领导核心，要“总揽全局、协调各方”，这在组织上主要体现为地方党委在地方决策中的核心作用。纵向来看，地方政府是中央政府具体的法律和政策执行者，但由于职责同构、行政发包等结构特点与运作体制，改革以来，地方政府承担了大量事权。在官员绩效考核的压力下，长期以来地方官员以极大热忱投入地方经济建设.并发展出不同的地方政府类型，但却忽视了地方公共物品的供给，造成环境污染等严重后果。在纵向的运作体制上，一方面，在地方政府各层级之间权力向上集中.形成典型的压力型体制；另一方面，不同层级的地方政府之间形成共谋，选择性地执行中央政策。此外.在横向关系方面，地方政府间既有竞争又有合作。

同时，地方政府又是我国的改革先锋，近年来跌宕起伏的地方政府创新更成为中国改革进程中的一大现象。自上而下的政策试验与自下而上的自发型创新共同促进了我国党政体制“异乎寻常的适应性”，而上、下级政府间主导的地方政府创新的扩散又在更深层次上锁定了中国改革的渐进性道路。从这个角度讲，地方政府远非简单的中央政策执行者，