现实的挑战

2004年，北京大学马戎教授提出了“少数族群问题的’去政治化”的观点，在学术界引起了激烈的争论。马戎认为，在族群关系演变发展的过程中，政府政策的引导作用是一个关键因素。政府在如何引导族群关系方面大致体现出两种不同的政策导向：一种把族群看作政治集团，强调其整体性、政治权力和“领土”疆域；另一种把族群主要视为文化群体，既承认其成员之间具有某些共性，但更愿意从分散个体的角度来处理族群关系，在强调少数族群的文化特点的同时，淡化其政治利益，并在人口自然流动的进程中淡化少数族群与其传统居住地之间的历史联系。马戎将这两种不同的政策导向分别称为族群政策的“政治化”导向和“文化化”（“去政治化”）导向，而他倡导后者的理论观点。

马戎实际上对1949年以后中国政府实施的民族政策提出了明确的批评。他认为，1949年新中国成立后，出于当时的国际政治形势，中国政府在社会和经济制度上参照苏联的做法。在民族问题上也像苏联一样采取一整套把族群问题政治化的措施，诸如组织大规模的“民族识别”、实行“民族区域自治”、对少数民族实行优惠政策等。这些措施对强化人们的民族意识、固化人们的民族身份、使族群问题政治化起到了重要作用。马戎认为，应当强化国民意识，逐步淡化族群意识.在坚持文化多元的条件下建构政治一体的现代公民国家。

对马戎观点的批评，主要是民族问题“涉及政治、经济、文化和社会生活的各个方面，难以对其作出抽象的’政治化’或’文化化’认定”，实际上就是一个政治问题,它不可避免地要通过政治制度和公共政策来解决。旨在解决这些具有政治性的民族和族群问题的政策与制度，是由国家所制定和实施的政治行为。这些政策即便是想把民族和族群问题限制在文化的范畴之内，最终也是为了政治稳定这一目的。“虽然族群主要是以文化进行彼此区别的人群集团，是一个具有文化传统与历史渊源的群体.但由于许多族群与其居住地之间历史地形成的那种千丝万缕的关系，也使我们不能轻易地去否定或漠视族群潜在的政治主体性质。”关于我国民族政策的争论，目前学术界仍未达成共识。

无论如何，基于20世纪50年代政治与社会环境而产生的民族区域自治制度，在改革开放的年代渐渐开始面对来自现实的挑战。20世纪80年代中期之后，无论是在新疆、西藏岀现的暴力冲突.还是族群意识（包括汉族）的普遍复兴，民族问题的社会重要性提升了，而民族区域自治似乎对消解，至少是缓解这些问题并未发挥出本应具有的功能与作用。同时，面对市场经济、人口流动与城市化、族群冲突以及国家外部行动者的挑战等诸多方面，我国的民族区域自治在事实上出现一些理论与实践困境.主要表现在以下几个方面：

（1）在实践上制度功能有限。尽管民族区域自治制度的法律地位很高，但在政府行政管理的实际运作中，自治单位并未与非自治单位表现出显著的差异性，相反，各级自治单位的运行机制及政策产出与同级地方政府高度相似。

（2）自治权规范性不足。《民族区域自治法》规定，民族区域自治是要“充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利”，但自治机关是地方政府，其权力行使对象是全体本地居民，而不仅仅是“自治民族”，由其管理的事务也不可能完全是“本民族内部事务”。因此.事实上自治权的行使对象在相当大的程度上是缺失的。

（3）自治权与中央集权之间存在制度张力。自治制度作为一种分权制度，不仅本身与党政体制的集权逻辑存在一种内在的紧张，也与“条块结构”的中央与地方分权模式有冲突，二者皆表现为自治地方必须服从中央根据现实情况不断做岀调整的路线、方针和政策，不能因民族区域自治制度而不遵从中央的号令。

（4）法治建设不完善。尽管《民族区域自治法》是宪法性法律，但由于法律本身缺乏相关的“法律责任”配置，事实上对违反《民族区域自治法》的行为缺少制裁与补偿机制。

（5）民族干部的代表性弱化。中国共产党早期的民族干部主要有三个来源：一是党的中、高级干部群体中的少数民族，如乌兰夫（蒙古族）、韦国清（壮族）等；二是战争时期军队出身的民族干部，如天宝（藏族）、扎喜旺徐（藏族）、朱德海（朝鲜族）、赛福鼎•艾则孜（维吾尔族）等；三是党在统一战线工作中开展合作的民族上层人士，如班禅额尔德尼•确吉坚赞（藏族）、阿沛•阿旺晋美（藏族）等。或基于传统权威资源，或基于革命经历，这些干部都具有比较强的政治代表性。但随着时代的变化，由教育制度和科层制行政体系本身产生的少数民族干部，其代表性客观上正在衰减。

（6）城市化和人口流动对民族区域自治构成的挑战。迅猛的城市化与大规模的人口流动，造成自治地方人口与社会结构发生巨大的变化，改变了民族区域自治制度的实施条件。比较典型的例子是，由于1992年中韩建交之后我国朝鲜族出现大规模的人口迁移，延边朝鲜族自治州如今已成“空巢农村”，而在青岛等地，则出现了新的朝鲜族城市聚居区。