党政体制与民族区域自治

在本质上，民族区域自治是我国的党政体制在民族地区的具体化形式。党政体制的特点是以党的一元化领导为核心的党政一体化，并由此形成全能主义国家，因此党和国家领导下的自治，始终受到党政权力分配机制与自治权要求之间内在张力的结构性制约。这种制约一方面体现于中央与地方关系上，地方决策的政治权力实际上掌握在代表党中央的地方党委书记手里，自治地方行政首长并非地方真正的最高决策者；另一方面，这种制约也体现于国家与社会关系上，作为一种“强国家、弱社会”体系，自治的功能在地方政治层面发挥不足，社会自我表达与自我发育的政治空间有限。

民族区域自治与党政体制的内在紧张关系，在改革开放前并不明显。在新中国成立初期的历史条件下，中国共产党具有高度的道德自觉和政治权威，因此国家在进入少数民族社区时，尽管彻底颠覆了这些社区的传统权威，却没有造成社会失序，相反，新的社会秩序依托于政党和政权组织的领导机制迅速地重建起来。当时，党和国家用阶级政治理论解释民族问题，用阶级斗争策略分化民族内部，团结大多数群众，打击极少数传统权威和上层阶级，得到了少数民族基层社会的强烈支持。但在改革开放后，历史环境与社会条件发生重大变化，民族区域自治与党政体制的中央集权之间固有的结构性冲突也渐渐深化。

民族区域自治是一个复杂的系统工程，其影响具有超越这个制度本身的更多含义。与一般的条块体系中的“条状”政府部门系统不同的是，“民族工作”并不能脱离其他部门而单独运作，相反，在几乎所有的条块体系中，都有直接或间接涉及民族工作的内容。当党政体制从动员型政治与整合型政治向治理一控制型政治转变时，民族区域自治制度的初始功能渐渐消失。

改革开放前，中国是一个全能主义国家，个体的社会存在严重依赖于家庭、宗族、“工作单位”或者政党本身，参与社会竞争的基本单位实际上只可能是“群体”而非“个体”。在民族问题上，这一点至今仍然是问题的核心。如果说20世纪50年代和现在一样,国家是以对待群体的，而不是以对待个体的眼光看待“民族”，把民族视为一个利益一致的个体成员的集合群体，那么此时和彼时最大的不同在于，曾经在20世纪50年代超越“民族”之上的各种高度组织化的社会网络•如今大多已经失效或正在失去效用。

改革开放后，基于个人本位的利益结构在中国开始出现，人们的权利观念发生变化.权利政治成为社会生活的重要内容。在这种情况下，民族群体的利益一致性受到质疑。当下人们的个体权利意识更强，因而对民族区域自治制度所强调的民族群体权利感到陌生和疏离，而自治制度除了在个体层面提供基于民族身份的一些优惠政策外.并不能提供系统性的公民权利保障机制。这反映出民族区域自治制度与公民制度在客观上的相互隔膜。正因为如此.自治制度流于形式.无法真正激发普通公民的政治参与热情。

与此同时，理论环境的变化也对民族区域自治制度产生了影响。在一般的认识中，特定的少数民族作为特定自治单位的自治主体.似乎是明确的。这种身份的明确性通过国家实施的民族识别予以制度化-每个中国公民身份证上的“民族”的标注成为这种制度的外在符号表征。然而，随着社会变迁和社会科学知识的深化，关于“民族”的定义出现各种竞争性理论。原本作为民族区域自治理论基础之一的斯大林主义原生论民族理论，受到20世纪80年代后兴起的建构论理论的强烈质疑。原生论“民族”定义的客观性、确定性受到建构论定义的主观性、不确定性的挑战。“民族”成为个人公民身份选择的一种，而不是唯一的选项。而且，“民族”被认为不过是民族主义的社会衍生物，其意义恰在于一些社会成员基于自身在语言、族裔特征、宗教或其他方面上的特殊性而在某种程度上表现出与主流社会不一致的身份认同，而这种认同可能与国家认同发生冲突。在这种情况下，民族区域自治本应成为协调“认同冲突”的一种制度装置。因为，从理论逻辑方面说，自治的制度选择应该是国家与其内部特殊的地方单位两个行为主体之间博弈的结果。但实际的情况却并非如此，党政体制下的中央政府仍然是民族区域自治制度唯一的设计者和供应者。

在党政体制下，民族区域自治制度的关键是民族干部，亦即“民族代表人士”的产生机制。因为随着传统权威在阶级政治时代的彻底消失，干部和知识分子成为民族政治精英的主要组成部分。民族干部的产生机制.在革命时期是“先锋队化”，共产党员具有代表性权威.因为他们代表了历史发展的方向和必然性，并引领群众实现共产主义理想。但在后革命时期，民族干部的产生机制日趋官僚化、精英阶层化.其代表性显著流失。这样，民族干部群体在两个维度上出现代表性危机：一是作为国家代理人的角色弱化，他们的行为取向更趋理性化、官僚化，甚至成为国家与社会之间的利益擄客；二是作为少数民族社群代理人的角色弱化，他们往往脱离群众，高高在上，甚至以某种“贵族阶层”的形态自居，不被基层群众信任。“民族代表人士”的代表性危机，直接造成民族区域自治制度的代表性危机。

总而言之，对于中国这样一个多民族国家来说，民族区域自治制度同时具有历史合理性和历史局限性一一前者使中国的民族一国家体制建设进程承认、容纳和适应了民族与文化多样性的现实，而后者，也固化了族群边界并使这个制度逐渐脱离现实环境，无法有效发挥实际效能。当然，就保障少数民族权利本身而言，民族区域自治并不是唯一的路径与方法。

就现实而言，民族区域自治同时具有积极和消极两个方面的影响，积极的方面是它在制度上重新架构了国家的组织结构，使之能够更鲜明地包容文化和族群的多样性（这种理念实际上也包含这样一种假设：国家可以通过分权制度避免或调解族群冲突）。但自治本身也不可避免地带来一些消极的影响，比如可能招致生活在自治单位内的非自治民族群体（在大多自治单位内是人口多数）的反对，他们会认为特定民族的区域自治会威胁到他们自身的利益，并在一些具体情形下可能对其构成“制度性歧视”，从而破坏了公民权意义上的个体平等。

我国的民族区域自治制度从一开始，就一边强调对群体权利的保护，同时一边谨慎地避免对群体权利给予过度的承认，以保持党和国家在社会生活中所处的不可动摇的权威地位，以及避免潜在的民族分裂主义。因此，这种制度设计原则显示出一种相当强的两面性与妥协性，并导致自治制度在实际运行层面具有明显的局限性。与其他曾经在计划经济条件下运行有效而在市场经济条件下逐渐失效的制度安排一样，在城市单位制和农村公社制瓦解之后，国家对于社会领域利益分配的主导权减弱，强调国家责任的民族区域自治制度也随之发生意义转换。在许多情境下，其意义已从“以国家为中心”被置换为“以民族为中心”。如何化解客观上存在的民族区域自治制度与公民权责之间的相互隔膜，是目前民族区域自治制度和理论需要解答的关键问题。

民族区域自治制度是嵌入中国民族国家建设历史进程和党政体制中的一个特殊的制度装置。从理论上说，设立民族区域自治制度出于两个同等重要的政治目标：一是为了完善国家建构.切实保障国家统一与民族团结；二是为了实现民族平等，切实保障少数民族的正当权益。基于这样一种双重目标，国家试图通过实践民族区域自治制度，将内部特殊地区和特殊人群的利益诉求整合进国家的政治体制。但是，自治制度的设立显著地改变了国家政权的性质和组织方式，并提升了“民族”身份的政治与社会重要性。

正是在这样一种复杂局面之中，后阶级政治时代的民族区域自治开始引发社会焦虑。对于国家建构和政治现代化而言，民族区域自治制度的发展方向是什么？为了应对所面临的各种问题和挑战，这一制度应当作出哪些调整？这种调整的幅度应当多大？是边际性的修正，还是结构性的大动？在理论和实践两个方面，目前都处于探索之中，尚未得到具有共识性的解决。在这个意义上，中国的民族区域自治制度的演变前景是开放的。

本章小结

中国的民族区域自治，是以国家为中心，在维护国家统一和尊重少数民族特殊性之间采取的一种妥协性制度，是现代中国民族一国家体制建设进程的产物。基于民族区域自治，文明帝国的“藩属”成为民族一国家内部的“边疆地区”。国家优待少数民族的民族