城乡基层治理面临的挑战

农村基层治理面临的挑战：

当前，我国城乡基层治理面临诸多的挑战和深刻的矛盾。首先，开放社会与封闭治理的矛盾。迄今为止，作为基层治理组织的村民委员会是以集体土地所有为基础建立起来的，城镇居民委员会也受城乡户籍等二元化体制的制约，具有强烈的封闭性和排他性。然而，农村及整个国家的改革开放已经打破了村社区的封闭性，尤其是随着经济和社会流动、村社区的多种所有制的发展.社区的地权关系、居民关系日益多元化和复杂化。在此背景下，传统的乡村集体经济组织及以此建立起来的基层组织和治理体系如何维系、运作以及生存？如何处理原居民与移居民的权利关系？“外来人员”是否有权参与居地村庄的自治事务？如何才能保障这些“外来人员”的经济、社会及政治权益？外来居民如何承担相应的义务和责任？等等，这些都是现行体制的难题。

其次，经社不分造成的政经难题。迄今村民委员会和村社区集体经济组织普遍实行“一套人马、两块牌子、交叉任职”，事实上仍维系人民公社时期经社不分的状态。这不仅不利于集体经济独立、自主经营做大、做强，而且不利于农村实施有效的社会管理和社区融合。

最后，城乡融合与城乡分治的错位。迄今为止，城乡之间的二元化并没有完全消除。

城乡之间在户籍、居住、就业、社保、教育、医疗、税收等方面的二元制度在相当程度上依然存在。这种城乡分割和二元化体制不仅成为阻碍我国经济发展的重大障碍，而且成为引发社会矛盾、影响社会稳定、阻碍社会融合的重大障碍。

城市基层治理面临的挑战：

在实现有效治理目标的驱动下，政府在城市社区进行了大量的投入与有益的探索，但毕竟社区建设从起步至今历程仍相对较短，社区治理目前面临许多难题.其中最为突出的是社区组织的资源短缺、任务过重与公共服务提供能力不足等问题。随着城镇单位制的解体，大量的人口进入城镇社区，由于现行的城乡二元化体制并没有完全打破.大量农民工进入城市后无法享受平等的待遇.在劳动安全、社会保障、培训就业、子女上学、疾病预防、司法保障、生活居住等方面仍存在诸多困难，难以真正融入当地社会，这给城镇基层社会管理造成困难。如何有效容纳外来人口，使之平等地参与社区事务、享受社会和社区福利，也是城市基层治理必须解决的难题。

从城市社区层面看，社区组织在财力、人力与权力资源方面的短缺问题十分明显。首先是经费不足。社区组织在财政上高度依赖政府拨款，但是政府拨款有限，而社区组织的职责过多，导致经费非常紧张。虽然很多社区服务项目的初期投入由政府来承担，但是项目实施后各项开支则完全由社区组织自己承担，而通常当地社区组织实际上无经费来源可供支撑这些额外的项目开支。经常会出现这样的现象：政府有关部门的建设标准很高，设想得很好，但由于能够拨付的经费太少，导致最后建设水准大打折扣；许多场所、设施因为没有经费维持，建设之后闲置荒废。

其次是人力资源短缺。广州市目前社区居委会人员配备标准是，每200〜300人配备一名居委会成员，一般居委会少则几人，多则十几人，如此少的人员配备却要完成纷繁复杂的工作，常常让社区组织工作人员苦不堪言。

最后是权力资源短缺。社区组织在法理上只是基层群众性自治组织而非公共组织，因此在日常的公共事务管理中没有实际的执法权和仲裁权，这就导致社区自治组织有责无权，责任与权力严重不匹配。

但是，简单的“去行政化”真的能解决社区治理的困境吗？社区中存在多元化的“社会人”和大量必须面对与处理的公共事务，在此条件下，且不说能否存在完全自治的社区组织，即使存在这样的自治组织，在社会的利益共同体基础不明显与自治组织普遍缺乏资源的背景下，完全自治的社区组织是否能提供优质的基层服务和实现社区基层治理也是让人怀疑的。基层工作的繁重与复杂更多是由基层社会性质所决定的，而社区组织在运行上的难题更多是由于权、财、人等资源配置失调引起的，因此不能简单地将所有问题都归结到“行政化”这一点上。从这个角度看，社区组织与其说是政府的一条“腿”，倒不如说是社区党组织的一根“拐棍”。因此，优化基层组织的权、财、人等资源配置，对实现城市基层治理有着非常重要的意义。

城乡基层治理中的共性问题：

从整体上看，在党领导的国家体制下，城乡基层治理面临着共同的矛盾与冲突：政府行政与基层自治的冲突。虽然目前我国城乡不同地区的基层政府与自治组织关系的实际状况呈现出不同的形态，但是，从总体上看，无论是乡镇与村委会之间，还是街道与居委会之间，总体上依然保持着明显而强烈的上下级行政命令关系，与法律规定的“指导关系”相去甚远。在农村地区，不少地方基层政府一方面通过选配和干预村支部、村委会和居委会的干部选举，控制基层组织；另一方面通过审计村委会和居委会收支及决定村居干部工资等“村财乡管”方式控制村委会和居委会的财务；同时，通过下达各种指令性计划、指标、任务和命令决定村委会与居委会的工作内容和方向。由此在人事安排、经济财务及工作内容方面保持对基层自治组织的直接与间接的干预和控制。而在一定程度上，造成城市社区建设资源短缺的重要根源在于基层社区组织的“行政化”：基层政府将行政职能转移到社区组织，使之成为政府的一条“腿”。这样，基层社区组织通过“去行政化”转换自己的角色被视为化解社区治理困境的根本出路。

基层政府对基层自治组织的直接干预和控制是国家对城乡基层社会及民众深度干预的表现，反映了国家与社会、政府与城乡居民的关系不顺，政府与村务和居务不清。直接的深度干预不仅制约了基层自治权.而且违反了《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》，损害了乡镇政府权力行使的正当性和合法性，以及基层自治民主的发展。如何妥善处理政府与社会的关系，实现政府行政与基层自治的有效衔接，是当前未能解决的问题。

此外，城乡基层党的组织与领导方式有待创新。中国共产党和政府努力重新整合变革后的基层组织，保持对社会的深度干预.尽力维持对基层社会的领导和管控能力，在实践中重新确立“以支部为核心”的一体化的城乡基层组织体系和党的一元化领导体制。

在城市基层，长期以来，党组织主要是按照单位和组织建立，具有显著的单位化和部门化特征。但是，随着改革开放，国有企业和集体企业改制，越来越多的“单位人”转为“社会人”，大量的党员也流动起来，一些党员脱离了原单位，便失去了与党组织的联系，党员的作用也难以发挥；随着各类组织不断增多、非公企业迅速发展，以单位为基础、条条主导为主的党的组织体制也出现了协调困难等问题。如何适应开放、流动的社会构建新的城乡基层党组织体系，使党的组织更有开放性、包容性和适应性，是首先必须解决的问题。

在农村地区，基层党组织被赋予领导地位，乡镇党委“领导乡镇政权机关及群众组织，讨论决定本乡镇经济建设和社会发展中的重大问题”。村支部也“讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题”。然而，依照有关法律，乡镇人民代表大会和村民大会分别是乡（镇）村的权力机关，依法行使重大事项的决定权，也因此被视为各自的“权力中心”。村民委员会和居民委员会是城乡居民自治组织，实行自我决策、自我管理和自我监督。如何划分乡镇党委与乡镇人大以及村支部与村委会之间在重大问题上的决定权，是迫切需要解决的问题。

简言之，如何处理城乡基层的“核心”与“中心”的关系？这一直是悬而未决的问题。特别是在实行村（居）民自治和基层民主选举后，由于村（居）委会及村（居）委会主任是由全体村（居）民选举产生的，而村（居）党支部及支部书记只是党支部内部若干党员选举产生的，村（居）务管理上谁的权力和地位更有合法性？在村（居）务大事的处理上谁说了算？随着基层民主的推进，党员干部及人民群众的民主意识不断增强，如何进一步扩大党内民主也是迫切需要解决的问题。