基层治理的探索与创新

农村基层治理的探索与创新：

改革开放30多年，是我国农村基层改革创新的30多年，其中，影响最大的创新表现在如下几个方面：

其一，农村政经和经社组织的分离。为了实行政社分开、政经分开，中央鼓励并支持探索集体经济有效的实现形式，推进集体产权的改革。其中，温州实施“三分三改”（即政经分开、资地分开、户产分开和股改、地改、户改），重建村集体经济组织、村经济合作社和土地股份合作社，实现了政经分开、资地分开、户产分开.理顺了村民自治组织与村集体经济组织的关系。村作为经济合作社和土地股份合作社的主体，不再成为一级自治组织，社区成为基础性的农村社会管理和服务平台。在此基础上，进一步明晰村民和集体的产权，剥离村民集体产权与村籍身份，打破传统村级组织的家族、宗族、血缘封闭性.推动农民转变为市民、农村转变为社区、传统集体经济转变为现代合作经济，为农民的自由流动以及社区融合创造了条件。

其二，乡村基层民主的拓展。20世纪80年代以来，中国乡村基层民主建设一直向纵深推进。从纵向来看，乡村民主正从村级民主向乡镇民主推进。一些地方在村级选举的实践中创造了不少新的民主选举方式，如候选人竞选演说（1988年，辽宁省铁岭市）、秘密划票（1995年9四川省乐山市等地）、选民个人独立提名“海选”（1995年，吉林省梨树县），以及四川达川的“公推公选”等，村民委员会选举的竞争性和民主性明显增强。

同时.一些地方也探索改进党支部的组织方式，尤其是加强支部自身的民主性。1991年山西河曲尝试实行“两票制”选举村支部书记。据统计.截至2000年底，全国已有20多个省市实行“两推一选”和“公示制”试点，四川省、重庆市推行面达95%以上。山东省在22000个村实行“两推一选”，公开选拔村党支部成员31700多人。

还有一些地方也开始探索加强和改进乡镇民主选举的方式与方法，基层民主向乡镇民主发展。1998年12月、1999年初.四川步云乡、广东大鹏镇和山西卓理镇等分别进行乡镇长直选的实践。步云乡由乡镇居民直接投票选举乡镇长，大鹏镇和卓理镇则分别采取“三票制”（村民、干部村民代表和镇人大代表分别投票）和“两票制”（干部村民代表和镇人大代表分别投票）选举镇长。乡镇长候选人都通过一定的方式进行选举宣传和竞选演说。农村基层民主已经开始从村级民主向乡级民主扩展，从基层组织的民主向国家政权组织的民主推进，从一种社会自治民主向国家政治民主发展，这显然是20世纪末中国乡村治理体系发展的新动向。

乡镇“七站八所”的改革：

“七站八所”是指县、市、区及上级部门在乡镇的派岀机构。其中包括乡镇直属事业站（所）、县直部门与乡镇双层管理的站（所）以及“条条管理”的机构。从历史上看，“七站八所”的设立是对乡村社会事务实行专业化、计划化和集权化管理的产物。随着经济、社会发展，“条条”和部门不断增加，在机构设置上强调上下对口，层层节制，分区而治.其结果使各部门的业务工作被行政区划割裂开来，机构设置小而全，难以实现机构设置和业务管理的优化配置，政事不分、组织臃肿、效率低下。随着市场经济的发展，这种体制的不经济性及危害性日益严重，它不仅造成持久的“条块分割”的矛盾，而且违背了管理的统一、精干和效能的原则，同时也助长了乡镇机构和人员的膨胀，加重了农民的负担，需要进行根本性的调整和改革。

基于此,1986年，山东莱芜在全国率先实行以“简政放权，健全乡镇政府职能”的改革，以解决乡镇机构臃肿和“条块分割”问题。其将26个站所中的23个下放到乡镇，下放干部职工13000多人，固定资产折款1100万元。2003年4月，湖北咸安再次尝试对县市下派机构进行大幅度改革。此次改革按照“行政职能整体转移、经营职能走向市场、公益服务职能面向社会”的总体思路•“养事不养人”，对“七站八所”乡镇事业单位职能进行分类改革。除派岀所、法庭、邮政所、供电所、信用社、工商所、国税分局（所）等8个单位外，其他站（所）整体转制，走向市场，公共服务实行“政府采购，花钱买服务”。此次改革不是单纯的机构和人员的“精简”，而是着眼于“转制”。改革力图改变传统的以乡镇为单位组织与提供公共服务与公益事业的分割性、封闭性和分散性，打破行政区划的界限，整合资源，按“需”设立相应的专业性公共管理和公共服务机构.重新构建以县域为基础的新型公共服务体系。此次改革引入市场竞争机制，着力实现服务主体社会化和多元化、服务方式多样化和市场化、服务管理法制化和规范化。从根本上说,此次改革不仅是“条块关系”的重大调整，而且是政府精简机构、转变职能，厘清政府与市场、国家与社会关系的大胆探索。

城市基层治理的探索与创新：

城市基层改革与创新在街道和社区两个层面展开。一是街道体制层面的改革。城市街道办事处作为我国城市基层政府的派出机关，既是政府行政和社会管理的末端，同时也是政府行政管理与社会自我管理的交会点，在城市基层治理中发挥着中枢的作用。从实践来看，一些地方进行了大胆探索，形成了不同的模式，如“铜陵模式”立足撤销街道，成立居民大社区，按照“一委（社区党组织）、一居（社区居委会）、一站（社区服务站）、多社团（各类社区社会组织严的组织架构，提倡社区党组织成员、社区居委会成员、社区服务站成员、业主委员会成员交叉任职或“一肩挑”。“青岛模式”将街道社区化.街道设立“社区党工委”作为中共市北区委的派出机构，是所辖区域内多种组织的领导核心。成立社区自治工作体系一-“社区委员会”，组建“社区事务受理中心”作为行政事务工作体系，设立“社区服务中心”作为社区服务工作体系。北京在大街道层面建社区，同时致力于理顺政府、社会和市场的关系，坚持政经、政事、政社分开，政府依法行政，社区依法自治。“实现两个归位”.即审批执法归政府，社会事务管理归社区、社团，强化社区自治管理，优化行政方式，精简机构，提高工作效能，由此理顺“政社关系”、“条块关系”，实现“小政府、大社区，小机构、大服务”的目标。“成都模式”是以“还权、赋能、归位”为特征，致力于整合机构，强化街道管理服务与经济发展，推动行政管理权限的下放，提升街道综合管理效能，推进了基层综合服务便利化。南京则归并街道内设的40多个科室机构，成立民生服务、经济服务、城市建设管理、政法综治、区域党建5个中心。实现“一上一下即将原来由社区承担的各类行政事务剥离上收至中心，将中心的服务资源与力量下沉至社区，让社区把主要精力放在自治建设上。这些不同的改革都涉及横向的政府、市场与社会的关系问题以及纵向的区、街道和社区的权责关系。不同的探索也为人们进一步理顺政府、市场、社会三者之间的关系，实现政府行政与居民自治的有效衔接提供了启示。

二是社区体制层面的建设。20世纪80年代中期到2000年，社区体制建设的重点在于加强街居制。2000年后，社区体制改革试图超越街道办的运作逻辑，更加注重多元主体的参与与优质公共服务的提供，社区建设开始走向社区治理。与过去党政体制对城市基层社会的统治与管理不同，社区治理指的是在社区范围内的不同的公私行为主体（包括个人、组织、公私机构、权力机关、非权力机关、社会、市场等），通过协商谈判、资源交换、协调互动，共同对涉及社区居民利益的公共事务进行有效管理，从而增强社区凝聚力、提高社区自治能力、增进社区成员福利、推进社区经济和社会进步的过程。

社区治理概念包括以下几层含义：第一，社区治理的行为主体构成一种由多元化、多样性的行为主体共同参与的新格局；第二，社区治理注重社区基本要素的培育；第三，社区治理的行为指向是社区中的公共事务；第四.社区治理权力运行的方向是多向度的、上下互动的，主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式来实施对公共事务的管理。一言以蔽之，社区治理是通过社区内多方主体协商合作来实现对社区公共事务的有效管理。

议行分设、引入民间NGO、引入市场机制等是目前社区治理改革与创新模式的重点和亮点。以议行分设为特点的深圳市盐田模式、以引入志愿者机制为特点的广州市逢源街道社区模式以及以引入市场机制与网络信息机制为特点的三明市梅列区模式是其中的典型代表。在广州市逢源街道社区公共服务的提供模式中，该社区不仅引进了民间NGO的力量，而且建立了一支训练有素的志愿者队伍，正是依靠民间慈善机构与志愿者的力量，逢源街道不仅提高了社区公共服务的质量.而且实现了社会管理主体的多元化。又如福建省的三明市梅列社区服务提供模式，其最大的特点在于引进了市场机制，政府、社区单位、社区组织和社区居民等基于市场原则与公共利益进行互动合作，共同参与管理社区公共事务，形成了政府、社区组织、社区单位、社区居民、物业公司等市场主体合作供给社区公共产品的共治格局。

总之，随着我国改革开放及经济社会的发展，特别是随着市场化、工业化、城市化、信息化及全球化的发展，城乡社区居民的独立性、自主性、流动性日益增强，城乡社会和社区不断开放、分化、异质化和多元化。原有的基于“集体”和“单位”建立起来的组织体系、领导体制、管控机制和服务方式充满矛盾，失去效能。如何构建与开放、流动、分化和多样化相适应的新型城乡基层治理体系，仍然是当前党领导的国家体制建设和发展过程中亟待解决的重大问题。

本章小结

作为一个幅员辽阔、内部充满多样性的大国，基层社会的有效治理一直是中国政治的重大问题。在党政体制下，对基层社会的深度干预不仅是近代以来现代化历史的延续，而且是客观情势的需要。作为一个后发展国家，为了有效地动员一切社会资源，党和政府将权力伸入社会的各个角落。改革开放以来，随着工业化、市场化、城镇化、信息化和国际化的发展，中国的社会、经济结构及人们的思想观念发生了深刻变化，改革和完善基层治理体系，提升基层治理能力，成为一个非常紧迫的任务。