计划经济时代的国务院（1954—1978年）

1954年9月，一届全国人大一次会议通过了《宪法》及《国务院组织法》，它们成为组建新的最高国家行政机关的法律依据。“五四宪法”取消了政务院体制，规定“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关”；国务院在人事任命、工作报告、日常监督等方面必须向全国人民代表大会及其常务委员会负责，并且撤销了人民革命军事委员会，改为由国务院内设的国防部统管由政府负责的军事工作。《国务院组织法》进一步对国务院的机构设置、会议制度、任免权限等作出了明确规定。1954年，第一届国务院共设立了35个部委机构、20个直属机构和8个办公机构。

1954-1978年的计划经济时期，国务院共经历了四届政府；其间受到政治运动的冲击和影响，政府机构设置变动频繁，运作过程的制度化水平也时起时落。总体上看，党政体制进入了一个明显强化的发展阶段，具体体现在以下四个方面：

第一，党政不分、以党代政的现象趋于强化。自1953年开始，中国开始逐步引入了计划经济模式。在发现苏联模式的弊端后，中共领导人开始探索适合中国国情的发展道路，提出要处理好“十大关系”。在实践中则发动了“大跃进”运动。各种强化党的权力和党政不分的规定相继出台，在党中央形成了一套几乎与国务院完全对应的行政性管理机构。在领导原则上，强调“工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的”，使原本定位为政治领导和干部管理的中央变成了主管一切事务的机构，而国务院则变成了党中央的具体执行机构。

第二，中共党员在国务院重要职位中所占比例明显上升。党管干部是执政党领导国家行政官僚体系的重要工具，尤其是通过推荐党员人选担任国务院的重要职位，实现对行政机关的政治领导，这一领导方式在新中国成立初期就有所体现，1954年以后变得更为明显。以1954-1959年第一届国务院的组成为例，根据笔者的统计，1949年成立的政务院5位副总理中有郭沫若、黄炎培两位非中共党员，而第一届国务院的5年时间中先后任命过12名副总理，全部为中共党员。政务院时期34个部委机构中由中共党员担任正职首长的达到19个，占总数的55.9%,而第一届国务院5年时间内共成立了57个部委机构，其中由中共党员担任正职首长的有40个，占总数的比例增至70.2%,民主党派和无党派人士担任正职首长的比例则锐减至30%以下。到1959-1965年第二届国务院时期，先后共成立了40个部委机构，由中共党员担任正职首长的机构达到30个，比例进一步增至75%,而到了第三届国务院时期（1965—1975年），48个部委正职首长中除了水利电力部傅作义、纺织工业部蒋光鼐和轻工业部李烛尘三人之外，其余均为中共党员，占总数的比例激增到93・8%。受周恩来总理去世的影响，第四届国务院虽然只有三年（1975—1978年），但29个部委的正职首长均为中共党员。

第三，党政不分导致了以党代政。除了“文化大革命”时期，在这一阶段的大部分时间内，由于过分强调党领导一切，党政关系逐步演变为党委一元化领导的高度集权模式，党组织直接承担起本应由政府来做的工作。例如，从1953年开始，关于“农业合作化”和“人民公社化”的系列文件，多由中共中央以决定或指示的形式直接发布，由政务院或国务院直接发布的文件只有10份左右，形成了一种党对国家机关包办代替的政治格局。

第四，党委、党组对政府行政权力的控制进一步加强。党中央设立与政府相对应的各部之后，1958年6月又成立财经、政法、外事、科学、文教五个小组，直属中共中央政治局和书记处，分管相应的政府业务部门工作。各级党的工作部门由主要管理干部人事，转向主要管理政府业务，而且管得越来越细，如中共中央宣传部管到纸张供应、报刊发行等十分具体的业务。党中央和各级党委一般通过政府、司法机关和人民团体内的党组织，直接发布有关政治、经济、文化和其他事务的具体指示、命令，国务院机关事实上形成党委（党组）领导下的行政首长负责制，各部门一切重大问题和重要事项的决定权均集中在党委（党组），在党委（党组）形成决议之后，行政首长和行政管理部门只负责执行和实施。