党管政法

在我国的党政体制中，党的一元化领导在政权组织形式上的原则是“大权独揽，小权分散”。具体到政法系统内，大权独揽是强调党对政法的领导，但党对政法领导的“度”与具体的组织抓手在不断调整。小权分散特指各政法机关之间权力既分散又相互制约、监督的特殊状态。政法系统的小权分散一方面造成了改革开放以来各政法机关的部门扩权态势，另一方面也强化了独揽大权的党的协调功能。

党与政法关系中的大权独揽：

（1）党管政法的方式变迁。

党的一元化领导原则在政法系统内的体现是“党管政法”。改革开放以来，党管政法的大方向不变，但方式发生了一些变化。首先，在改革初期，党管政法从党委直接审批案件过渡到党从大政方针上领导政法。1979年中共中央发布的第64号文件正式终结了党委审批案件的制度，并指岀“党对司法工作的领导主要是方针、政策的领导”。可以从两个角度理解这一规定：其一，党对政法的领导的“度”变了.从直接审批甚至决案发展到大方向上的指导；其二，党领导政法的组织体现发生了一定的变化，政法小组（委）成为党领导政法工作的职能部门。1979年早些时候，中央已经成立了中央政法小组，并于1980年改制为中央政法委员会，在地方上从省级到县级也都建立了政法委。政法委这个机构在1988—1990年经过简短的起落后，进入了长达20多年的稳步扩张时期。

其次，党的十八大后的各种变化说明党管政法的方式进一步微调。其一，过去中央政法委工作由政治局领导分管，现在升格为由总书记直接分管，舆论认为这是对政法委工作的加强；其二，2013年首次由中央直接召开政法工作会议，过去的全国政法工作会议更名为中央政法工作会议，标志着党对政法工作的统一领导得到进一步巩固；其三，2015年1月的政治局常委会专门听取了包括最高法、最高检在内的五个国家机关的党组工作汇报，似乎预示着党管政法的组织抓手的多元化。

（2）党管政法的组织抓手。

党管政法，与党领导其他系统，如军队、组织人事、财经系统等并无本质差别，其目的是要实现党的一元化领导，这首要表现在保持中央对重大事项的垄断性的规则制定权，其次表现在党对人事、编制等事务的控制权，最后则要通过合适的组织抓手保障中央政策的正确实施。政法系统正是在这一维度上与其他党的系统存在显著差异。在政法系统内部，究竟谁才是党管政法的组织抓手？是地方党委、政法委，还是各政法机关在“条条”关系中的上级党组？当然，这个问题同样适用于其他党政系统或职能部门，但这在政法系统中尤为重要。

第一，党的组织形式首先是党的委员会制。地方党委是党中央的代理人。1979年改革后，党委对政法工作的领导以方针、政策的指导为主，而政法委作为主管政法工作的职能部门得到加强。但在实际运作中，党委依然掌管着地方政法机关（包括政法委）的人、财、物。改革开放以来，由于中央与地方之间的偏好与利益的差异增强，这种以“块”为主的体制造成了广泛的地方保护主义，这已经成为深化改革过程中亟须解决的主要问题之一。

第二，我们在第1节梳理各政法机关的历史发展时已描述了政法委在组织上的数度变更，这在各大系统中是极其罕见的。政法委的变更一方面与新中国成立以来的国家政权建设、“文化大革命”、改革等诸般变迁相关，另一方面也体现了中央对政法系统这一特殊的掌握国家强制力的“刀把子”机关的协调力度与方式的再三考量。除了在国家政权基本瘫痪的“文化大革命”时期，即便是政法委撤销建制期间，在政法系统内仍存在某种形式的协调机构，但协调力度的大小，以及是否建立专门机构、以何种方式建构这种机构则是不同历史条件下多方角力的结果。在可预见的将来，这种角力将长期存在，并对我国政法系统的演进、司法改革的前行产生深远影响。

90年代中期后，政法委系统稳步扩权。在个别地方或个别时段，政法委对各政法机关的影响甚至发展为领导关系，但政法委的权力带有强烈的个人性质，它作为党的职能部门的权威多寡往往与政法委书记本人在党内的排名相关，因此，政法委的权威带有很强的不确定性与较大的地方差异性。当然.政法委权力的重新调整，只是党管政法的组织体现的相机调整，党管政法依然是政法系统运作的基本原则。

第三，我们党政体制的权力体系是“条”“块”结合的复杂矩阵关系（详见本书第9章），“条”的作用之一是制约“块”。在现实中，当政法委的倾向性意见与公检法部门不一致时，地方公检法部门往往可以绕开政法委直接向上级部门请示，或者先请示地方党委，提前定好调子。这些都是对地方党委、政法委的制度约束。当前正在试点的司法机关人、财、物省内统管改革，将会对党管政法的方式产生深远影响，有待进一步观察。

党与政法关系中的小权分散：

“小权分散”原则首先表现在政法系统中，侦查、检察、审判、司法行政各权分属不同政法机关，但又相互交叉、相互制约。早在新中国成立初期，我国比照苏联的刑事诉讼模式，规定了公检法机关相互配合与制约的关系。“文化大革命”期间，公检法机关被合并、撤销、砸烂、军管，小权分散原则完全被“党委至上”原则取代。拨乱反正后，《刑事诉讼法》重新确立了公检法在刑事诉讼中“分工负责，互相配合，互相制约”的原则。1982年修宪时，这一原则作为“我国司法工作中长期行之有效的一项好经验”写入《宪法》，以根本法的形式加以确认。

值得注意的是，在正式法律框架中，政法机关之间的权力分散缺乏一个必要的中心机制。如我们在第1节中所讨论的，各政法机关宪法地位不一，既有政府内部的职能部门，又有与政府并立的“两院”，各机关之间一旦因相互制约的关系发生利益分歧和冲突，在国家层面并不存在一个处于中心位置的机构解决冲突。人大虽然是宪法规定的国家权力机关，但宪法并没有赋予人大协调冲突的职能。中心机制的缺失造成了两个后果：第一，在政法机关权力分散且相互制约的架构中，权力之间的分歧与冲突是日常化的，权力碎片化现象突出；第二，权力碎片化强化了党的协调，小权分散实际上加强了党对政法的领导。

具体说来，政法系统内的小权分散表现在侦查权分散、检警关系、检法关系、公检法之间权力配置关系等各个方面。

（1）分散的侦查权。

我国是按照案件类型对侦查权分类配置的，普通刑事案件的侦查、预审由公安机关负责；职务犯罪案件，包括贪污贿赂、渎职案件等，由检察院立案侦查；间谍、特务案件的侦查权由国家安全机关行使；此外，军队保卫部门与监所都有一定的侦查权。1996年修改刑事诉讼法时，以检察院自侦力量不足为由，将检察机关的经济罪案侦查权重新分配给了公安机关。侦查权分立有两个负面后果：一是如果侦査权交叠.会引发相关部门的齟酷.如普通刑事案件和职务犯罪案件出现交叉时，公安机关与检察机关可能会相互推诿过于敏感的案件，也可能会争夺有实际利益的案件；二是在自侦案件中，检察院独揽案件的立案、侦查、批捕、预审、起诉的权力，缺乏必要的监督。

（2）检察院与公安机关关系。

在公检法的互动关系中，检察机关起到独特的联结作用，法院与公安之间并不存在组织法意义上的相互配合、制约的关系。检察院的公诉行为实际上联结了法院与公安机关。现行的刑事诉讼法赋予检察院全面监督公安机关立案、侦查、预审的权力，也同时赋予公安机关的复议复核权。

在立案监督方面.对公安机关不立案侦查的案件，检察院可以要求公安机关说明不立案的理由，如认为该理由不成立，检察院应当通知公安机关立案。此外，检察机关对公安机关提请批准逮捕的案件经审查可作出批准逮捕或不批准逮捕的决定，对不批准逮捕的，检察院可说明理由或要求公安机关补充侦查。公安机关侦查终结的案件由检察院审查，并作出提起公诉、不起诉或撤销案件的决定。检察院在这一过程中既可要求公安机关退补侦查，也可自行侦查。对检察机关不批捕、不起诉的决定，公安机关可以向同级检察院申请复议，或向上级检察院申请复核。

检察院的补充侦查要求或不批捕、不起诉的决定，对公安机关而言都是办错案的标志。因此，在实践中，公安机关往往不愿意主动撤销案件，而是反复要求检察院复议、复核，通过各种途径向检察院施压。此外，在立案问题上，公安机关可能与检察机关立场不一，产生纠纷。检警关系的具体处理通常交由地方政法委协调。由于过去政法委书记一般兼任公安局局长，政法委的协调会更偏向公安机关，造成了我国政法系统中长期存在的“大公安，小法院，可有可无检察院”的现象。

近年来，两个方面的新发展可能影响检警关系：一是越来越多的政法委书记不再兼任公安局局长；二是在2008年中央领导的第二轮司法改革中，检察院的权力大幅扩张。在政法系统内新的权力配置模式下，检警力量对比将会发生变化，但这并不改变两机关利益纠纷与冲突的可能。

（3）法院与检察院关系。

在政法系统中，检察院与法院关系对等，都是宪法规定由人大产生、向人大负责，与政府平行的国家机关。1997年党的十五大以来，两院被明确定义为司法机关。因此，两院的利益有一致性，在改革方向上，两院都强调自己作为司法机关相对于其他机关的特殊性。但同时，两院又有相当的竞争与攀比，改革开放以来双方在机构、编制，甚至改革方案中相互竞争，各有输赢。

具体到诉讼制度中，检察院与法院主要在两个方面互动。第一，在刑事诉讼中，检察院行使提起并参加公诉的请求权，而法院的判决权则是一种决定权，两者之间有“主辅”之分。第二，我国宪法赋予检察院法律监督的基本职能。检察院有权对刑事、民事、行政诉讼实行监督。在这对关系中，检察院与法院是监督与被监督的关系。因此，在刑事诉讼中，检察院兼具公诉人与监督者的双重身份。法院审理公诉案件，依法作出有罪或无罪判决，而法院一旦判决嫌疑人无罪，说明检察院和公安机关办了错案，会引发三机关间的冲突。检察院则经常以抗诉的方式反击法院。在现实中法院的无罪乃至轻罪判决相对较少。

改革开放以来，法检双方就刑事诉讼、法律监督等频频扯皮，两者的冲突在20世纪八九十年代达到了顶峰。双方都试图通过单方面司法解释来限制对方，如最高人民法院曾单方规定了上级抗诉原则.并始终排斥检察机关对法院执行行为的监督。1996年修订的《刑事诉讼法》对检察权做了诸多限制・标志着法院在法检竞争中暂时占据了上风，但这一态势在21世纪初发生了反转。2008年，中央政法委在第二轮司法改革指导性意见中提出要“优化司法职权配置”。该意见扩大了检察监督的范围，丰富了检察监督的手段，确立了全面（全程）监督的基本原则。2012年《民事诉讼法》修改，检察权对诉讼活动的全程监督原则正式入法，由此，检察机关成为上一轮司法职权配置改革中的赢家。

小权分散下的大权独揽：

如前所述，公检法机关在刑事诉讼中“分工负责，互相配合，互相制约”是我国的宪法性原则。在权责分立、相互监督的态势下，政法机关之间的利益纠纷与权力摩擦日益增多，而且，这种冲突是在“零和”状态下进行的：公检法三机关任何一方利益的实现都要以牺牲另一方的利益为代价。例如，检察机关做出的不批捕、不起诉或退补侦查决定，法院的无罪判决（甚至只是轻罪判决），以及检察机关的抗诉等，都是以否定一方利益为前提来实现己方利益的。因此，现实中经常出现的情况是公安反复申请复议复核，检察院一再抗诉、公安机关与检察院的侦查权限争议无法解决等。另外，改革期间各部门的扩权冲动也进一步加剧了政法机关之间的冲突。在中心机制缺位的前提下，小权分散实际上强化了党的集权。地方党委、政法委等可以充任居间协调的角色，领导地方政法工作。这正是政法机关小权分散与党的集权之间的组织逻辑，党牢牢地把握了政权的“刀把子”机关。