法院改革与政法逻辑

司法改革作为议题在1997年正式写入党的十五大报告，但法院改革的启动要追溯到改革初期。在我国的司法改革中，法院改革起步最早，改革方案更为系统，经历也颇为曲折。因此，简要而系统地梳理30多年来法院改革的基本脉络有助于理解党政体制下政法系统变迁的逻辑，特别是各政法机关部门扩权与党的集权之间的联系。

以主持司法改革的主体（是两高还是中央政法委）以及改革的基本走向为标准，我们可以将过去30多年的法院改革分为两个阶段：第一个阶段是2003年之前最高人民法院主导的一系列逐步深入的法院改革；第二个阶段则是2003-2012年，中央政法委担纲主持的司法改革，这一时期通常也被称为司法改革的转向或趋缓期。党的十八届三中、四中全会相继对进一步深化司法体制改革作出了新的规定。

循序渐进的法院改革：

从20世纪70年代末起，我国法院逐步确立了三大诉讼机制（民事、刑事、行政诉讼），确立了审判程序及简易程序，建立了证据规则，推进庭审方式、审判方式、诉讼制度乃至法院体制改革.致力于提高法官的专业素质。这一阶段的改革具有浓厚的理想主义色彩，推行庭审中的质证与交叉询问，庭审方式从超职权主义向当事人主义转变，初步确立了程序正义、无罪推定、证据规则等基本原则。

这一阶段司法改革以技术性改革起步，逐渐触及司法改革的核心问题，即法院体制问题。在此期间，最高人民法院展示出显著的能动性，与各地方法院相互配合、试点并推动了一系列改革措施。这一阶段的司法改革引致了两个基本现象：第一是法院权威的增长，这既是指法院相对于其他国家机关权威的扩张，也是指法院在政法系统内权威的相应扩张；第二则是在这一过程中.立基于西方法治理想的程序性规则与中国社会传统的实体正义概念之间的冲突愈发凸显。这两个要素的合力导致了司法改革后期的转向。

（1）法院权威增长。

人民法院在我们的党政体制中并不是传统的强势部门，饱受行政干预、地方保护主义、司法大众化等问题的困扰。但同时.中国的法院系统还掌握着一些特殊的权力，例如法院的司法行政权、司法解释权、法院独享的执行权等。可以说，相较于其他国家的法院系统，我国法院固然在司法的独立性方面有所不足，但也有一些独特的权力。这种吊诡的权力配置方式，也在一定程度上促进了法院系统在改革中的自利性扩权。法院权威的增长具体表现为在本时期法院对人大、政府以及其他政法机关制约的适度增强。

在法院与人大的互动中，法院在制定司法解释、判决中选择性适用法律法规等方面都有一定优势。特别是在20世纪90年代末，法院系统与法学界强烈反对将地方人大个案监督的创新实践上升为法律，最终“个案监督法”未通过审议，成为全国人大历史上为数不多的“废案”。十届人大期间，地方人大渐次停止了个案监督的实践。同时，由于行政诉讼制度的建立与发展，法院对地方政府，特别是政府职能部门的制约也显著增强。

在这一时期的司法改革过程中.法院在政法系统内部的地位也有所提升。随着正式法律框架的逐步完善、诉讼制度的发展，以及“诉讼爆炸”现象的岀现.法院在政法系统内的重要性愈发显著。特别是在检法关系中，本阶段法院系统取得了相对检察系统的优势地位。1995年，最高人民法院以批复的方式规定了检察院再次抗诉必须上提一级，单方面限制了来自检察系统的抗诉°1996年修订的《刑事诉讼法》，取消了检察院的免予起诉权，缩小了检察院的自侦权范围，检察机关的工作，特别是职务犯罪侦查一度陷入困境。

（2）中西方理念冲突。

本阶段法院改革引入了一系列带有理想主义色彩的规则，如证据规则、庭审方式的当事人主义等，但这也诱发并激化了中西方司法理念的冲突——程序正义理念与实体正义理念之间的冲突。2001年，广东肇庆市曾发生一起“被告自杀、法官被捕”事件，因原告无法举证，法官本着“谁主张谁举证”的原则判决原告败诉。案件进入执行程序后，原告夫妇在法院外服药自杀。此案在政法系统内引发了对西方程序正义理念的反思并部分导致了2003年以来中国司法改革的转向。

司法改革的趋缓期：

为了推进司法体制改革，2003年中央成立了由中央政法委、全国人大内务司法委员会、政法各部门、国务院法制办及中央编办负责人组成的中央司法体制改革领导小组，形成了中央政法委主导司法体制改革工作的格局。这一阶段的改革具有强烈的实用主义色彩和政治性，诸多学者将本阶段的改革描述为法院改革的趋缓甚至转向期。中央政法委在2003年、2008年先后主导了两轮司法改革，在法院改革乃至政法系统内部引致了两个基本变化：法院系统的大调解转向.以及检察权在“司法职权再分配”过程中的全面胜利。

首先，本阶段的司法改革重新重视实体正义理念，强调多元纠纷解决机制，并逐步发展为法院系统的大调解转向。2008年，中央政法委提出调解优先原则，并在随后发布的《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》中，提出要推动建立人民调解、行政调解、行业调解、司法调解等相结合的“大调解”工具，探索繁简分流机制。2009年2月，最高人民法院正式确认了“调解优先，调判结合”的八字原则，后期更提出了“全程调解，全面调解”的意见。2012年，调解优先原则正式写入《民事诉讼法》。

在这一时期，最高人民法院频繁发布各种规范性文件，并在《人民法院报》等媒体上树立强调调解的法官典型，将调解相关的各种指标纳入法官考核机制中，这对法官的考评、晋升与规训产生了深刻影响。法院的大调解转向所带来的实际后果目前尚缺乏有力的实证研究，有学者认为这是对国际上流行的“非诉讼纠纷解决体制”（ADR）的回应；也有学者认为大调解实际上标志着司法改革的转向，是在维稳压力下对社会效果的过度追求。

其次，检察权在中央政法委于2008年发起的第二轮司法改革中获得了全面胜利。中央政法委提出要探索司法职权的再分配问题，目前看来，这场再分配的直接后果是检察机关的全面扩权。在2012年《民事诉讼法》修改中，检察机关对民行监督的范围从过去的“民事审判”扩展到“民事诉讼”，从而覆盖了法院的调解与执行过程。此外，基层检察机关获得了发出检察建议的权力，对同级法院乃至其他国家机关的监督力度加大。

最后，在司法改革转向的大环境下，司法专业化与法官职业化改革仍在继续推进。其中，备受瞩目的是2010年最高人民法院推行的指导性案例制度。从目前最高人民法院先后公布的数批案例的情况看，最高人民法院的步伐较预期更为稳健，更为侧重案例的复杂度与专业性。在司法改革整体趋缓的态势下，最髙人民法院稳步推进专业化改革这一情况耐人寻味，体现了法院改革的策略性。

党的十八届三中全会以来的司法改革动向：

2013年党的十八届三中全会提出要进一步深化司法体制改革，在众多观察者的眼中，这标志着中国的司法改革进入了（中央政法委主导以来的）第三轮。党的十八届三中、四中全会明确了司法是中央事权，提出要实施司法机关人、财、物省以下统管，建立最高人民法院巡视法庭等改革措施。虽然诸多措施仍在试点过程中，尚未盖棺定论，但这预示着在全面深化改革的进程中，司法改革将再次充当排头兵。

纵观中国司法改革的总体过程，以及这一过程中政法机关之间的职权配置与角力，中国政法系统的改革总的逻辑仍然是政治性的，司法改革的起落缓急无不与改革大势相联系。最高人民法院、最高人民检察院等政法机关在改革过程中，尤其是改革前期，有着明显的部门性扩权的冲动，但各机关的改革并没有改变政法机关之间小权分散的态势。近期对政法委系统的调整也预示着，在未来一段时间，政法系统内部权力配置的犬牙交错的状态恐怕将长期存在，司法机关可能会在全面深化改革期间进一步扩权。

本章小结

本章第1节探讨了政法系统与司法机关的概念，指出“政法”与“司法”同为中国司法改革的传统，影响着政法系统变迁的方向与路径。在党政体制下，党管政法是基本原则。本节也从历史的维度梳理了各政法机关与政法委的建立与发展。在第2节中，我们描述了政法委、人民法院、人民检察院以及公安机关的组织形式、基本职能与运作规则。在第3节中，我们综合探讨改革开放以来政法系统在党政体制中的地位与作用。政法系统的组织方式充分体现了“大权独揽，小权分散”的原则。政法系统始终坚持党对政法的领导，但党的领导的“度”与组织抓手在不断调整。同时，各政法机关之间权力分散，但又相互制约并监督，形成一种特殊的联结态势，政法系统的小权分散强化了党的集权。最后，本章以法院改革的历程为视角，回顾了政法系统变迁中，政法逻辑和司法逻辑的冲突与融合。在全面深化改革的过程中，司法改革将继续充当改革的排头兵。