党政体制下的央地关系架构

充分发挥中央和地方两个积极性：

我国单一制结构的特色还表现在这是在党政体制的框架下建构的，处理中央与地方关系的基本原则是充分发挥中央和地方两个积极性。毛泽东在1956年的《论十大关系》中指出•“应当在巩固中央统一领导的前提下.扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多「充分发挥中央和地方两个积极性也受到了我国宪法的确认.可以说是处理中央与地方关系的宪法性原则。要在维护中央权威和尊重地方利益的前提下，合理建构中央与地方关系。

两个积极性的第一原则.是中央的统一领导。这种领导超越了宪法条文中所谈及的中央和地方国家机构职权的划分，还包括了在我国特有的党政体制下，党的一元化领导以及由此衍生出的全党服从中央的基本原则。具体来说•中央对地方的制约以及地方对中央的遵从，在我国首先体现为地方党委对党中央的服从关系。在此基础上，两个积极性原则也强调充分发挥地方的主动性与积极性。改革开放以来，发挥地方的积极性也逐渐从强调地方的特殊性，到尊重并照顾地方的利益与特殊性。

条块关系：

这一原则的制度体现，以及蕴含在其中的集权与分权的辩证，构成了我国中央与地方关系中特殊的矩阵式结构：“条块关系”。我国的央地关系并不是简单的纵向权力与资源分配关系，而是兼顾横向与纵向权力分割的条块关系。所谓“条”，是指从中央到地方的纵向的、以部门为依据的管理体系；所谓“块S则是指以行政区划为准的党委领导下的政治关系。“条块结合”又称双重领导体制，这种领导体制中最常见的表述是“条块结合，以块为主”,在具体事务的领导中，地方职能部门既接受地方政府的领导，也受上级对口部门的业务指导或领导。此外，又有“条块结合，以条为主”的垂直管理的不同形式（见图9-1）。

条块关系的领导架构开始于武装夺权时期，但其成为基本领导体制是在新中国成立后的国家政权建设时期。在“高饶事件”后・1954年中央人民政府撤销了大行政区委员会，在全国范围内增设和加强中央与政府的各职能部门，以“部门管理”为中央领导地方的基本线索。1958年6月，毛泽东决定成立中央财经、政法、外事、科学、文教五个小组.进一步将各部门整合为“系统”，归口管理，将决定权收归党中央。这一变动在地方的映射是进一步加强了权力的分割，一竿子插到底的“条条”有力地分割了“块块”，表面上与中央政府“职责同构”的地方党政系统以条条切割开来.每一根条条都是中央约束地方的线索。

条块关系的特殊架构也赋予了中央在央地关系运作中的灵活性。在这种架构中.“中央精神”在地方上有“块”和“条”两个代理人，条条和块块都分别掌握中央精神，并通过自己的领导系统传达、贯彻到地方。中央可以灵活地调节条与块的侧重点：要发挥中央的积极性，就更偏重条；要强调地方的积极性.就更偏重块。这突出体现在20世纪90年代末以来垂直管理强化的趋势。在条条关系中坚持党的统一领导，主要依靠的是纵向的部门或系统中的党组，通过党组对相应党委或党中央的服从来贯彻全党服从中央的原则。

条块关系带来的另一个制度性后果是条块矛盾的频发，以及由此带来的权威的碎片化状态。这种分化的状态实际上强化了党的协调功能，但总的来说，靠“协商办事”而非寻求问题的制度化解决方式必然带来一定程度的“人治”色彩，克服分散化、取得共识的过程未免不够透明、缺乏效率，有失规则性。