央地关系的历史发展

我国历史上有分久必合、合久必分的传统，即使是在大一统时期，也同样有“弱干强枝”与“强干弱枝”模式，西周、西汉前期的弱干强枝削弱中央，导致诸侯割据，而北宋时期的强干弱枝则造成效率低下的中央与缺乏活力的地方。中央与地方关系始终是传统帝制中国的核心要素之一。近代以来，中国更是陷入了混乱与分散的状态，而中国共产党取得政权的特定路径，也正是利用了帝国主义分割中国、军阀混战所造成的割据局面，利用了自给自足的农业经济所带来的乡村相对于城市的独立性，走上了农村包围城市、武装夺取政权的道路。中国共产党的组织历史，从党的一大至今，也走上了逐渐包容与吸纳地方武装、各根据地与大军统率的道路。无论是封建帝制时期分合的大历史，还是共产党武装夺权的革命历史，都决定了新中国成立初期政权建设首先要加强中央集权。

新中国成立初期的《共同纲领》和《中央人民政府组织法》规定，中央政府集中统一管理国家的政治、经济、人事等各项事务，在此前提下发挥地方的积极性与主动性。但此时的央地关系带有明显的地方分权特色。全国划分为东北、华北、华东、中南、西南、西北六大行政区，各大区设大区行政机构。大行政区的人民政府委员会负责主管范围内的重要工作，可以先斩后奏，处理后告知政务院。

此时的中央政策的主线是收权。在经济管理领域，1949年底，全国税务工作会议决定今后凡有关全国性的税务及专门法令条例，均由中央人民政府统一制定公布实施。此后铁路、海关等先后实施统收统支、统一调度。文教、社会管理等方面的职权也向中央集中.基本改变了战时根据地分散经营的传统。1952年，为进行大规模经济建设，增设国家计委，并在“一五”计划中，通过国家计划把全国的工业建设、生产资料纳入中央统一的计划中，实行统购统销；农产品的生产和流通也纳入中央的直接控制。中央掌握了农业、工业及社会生活其他方面的配置权，地方要依照中央的计划办事。在政治行政领域，1952年，各大行政区的主要领导人上调到中央，即所谓的“五马进京”。1954年，由于“高饶事件”的影响，中央撤销了各大行政区委员会，令各省对中央负责，以“众建诸侯”的方式进一步削弱地方割据的风险。同时，在全国范围内确立“部门管理”的体制，正式确立了条块分割、条块结合的中央领导地方的基本体制，这一体制至今没有发生根本性变化。

1956年，毛泽东提出“两个积极性原则”，中央曾于1958年和“文化大革命”初期两次大规模放权，扩大了地方政府的一些管理权限，将一些中央企业下放给地方。但是，20世纪50年代末的分权由于出现“大跃进”运动和全国范围的饥荒而终止，而70年代的分权则出现了地方过度投资行为，引起全国性的经济不平衡。中央很快又把下放的权力上收，由此引发了集权和分权的收放循环，进入“一统就死，一死就放，一放就乱，一乱就收”的怪圈。李芝兰指出，在这一时期，由于收放权力的时断时续，省级党政部门规模大幅膨胀。而随着时间的推移，由于再集权的收益逐渐递减，每一轮再集权回收的只是上一轮分权的部分权力，省级政府通过累积每次集权时未能收回的权力和资源，变成了行政性分权的净赢家。改革前的收放怪圈与省级政府的隐性扩权是理解改革期间央地关系变迁的前提。

改革开放以来，中央与地方关系仍然经历了放权与收权的反复。90年代以前，在两个积极性的总原则下，实行的是以“下放权力”为基本特征的向地方倾斜的政策。行政性分权与经济性分权同步进行。在这一时期，地方获得了地方立法权，在干部人事制度上地方因素对重要干部任免影响权重加大，地方的财力、物力也显著增强。地方政府在推动中国改革、发展地方经济方面取得了令人瞩目的成就。与此相对应，杨瑞龙、温格斯特等人也提出了“中间推动型”发展模式，甚至以“财政联邦制”描述改革初期的央地关系。

同时，地方主义、市场分割等负面影响开始显现，地方学会了与中央政府“讨价还价”，中央财力下降，宏观调控能力受限。为应对这些问题，以90年代中期的分税制改革为标志，央地关系向中央倾斜，重新进入中央集权阶段。分税制在增强中央财力之余，也加剧了地方经济发展的不均衡，甚至引发了土地财政等地方乱象，腐败滋生。作为应对,中央相继加强了垂直管理制度，以条块分割强化对地方的控制，并于近年强化了巡视制度，集权化倾向愈发明显。但是，再度加强的集权化措施在一定程度上加剧了改革过程中财权与事权的不匹配，减弱了中央在基层的权威。央地关系的规则化、法治化以及更为合理的事权分配体制将是今后一个时期央地关系调整的主流。