地方政府的功能

职责同构与行政发包：

地方政府是中央政府具体的法律和政策执行者，承担了广泛的社会、经济管理事务。各级地方政府纵向的职责配置上高度一致，具有“职责同构”的特点。在这一模式下，政府纵向的职责配置和机构设置表现为典型的“上下对口，左右对齐”，也即五级政府管理的工作大体一样，机构设置大体一样，并由一个个条条“串”起来，形成条块交叉结构。中央政府往往主要是“出政策”，而地方政府，特别是省级以下地方政府，则是政策的执行者。

改革以来，特别是1994年分税制改革后，省级以下地方政府的财权层层上收，事权层层下放。上级政府通过“属地化行政发包制”将行政和经济管理事务由中央逐级发包到基层。基层作为最终的承包方，具体实施政府管理的各项事务。每一次“转包”既是中央政令的向下传递，也是具体政府职责和事权的转移，中央以下每一级“发包方”都向上一级发包方负责，而上级则有挑选和监督下一级承包方的责任，每一级承包方都有筹集预算经费的义务。同时，行政发包制与属地管理是一个互补的结构。属地管理强调一切事务的管理完全按照行政隶属关系进行，地方官员的行政责任便于界定，实施“谁主管，谁负责”的原则，方便了行政事务的逐级发包，两者相互强化。行政发包完全按照“块块”管理，而非“条条”管理。

地方政府的功能与类型：

地方政府承担了发展地方经济、提供公共服务、维护社会稳定等多重功能。由于地区间经济发展水平、经济结构、资源禀赋、地方社会结构等多重因素影响，地方政府又发展出不同的类型，如企业型、发展型、掠夺型等。

戴慕珍等人最早提出地方政府研究中的“地方法团主义”范式，又称“企业型地方政府”或“地方政府公司化”。试图解释的是改革开放之后中国经济的增长，特别是乡镇经济的发展。在经济改革的最初阶段，乡镇企业成为一支重要的经济力量，它们的发展令世人瞩目，成为在公有制经济之外最先成长的新兴经济力量。由于西方产权难以解释没有私有产权的情况下企业管理者如何能够获取足够的激励，“企业型地方政府”提供了替代的解释方案。它指的是，政府通过从企业抽取利润、选择企业管理人员、控制稀缺生产投入、提供服务以及控制投资和信贷等方式，积极地推动企业发展和壮大。当然，我们可以看到，地方政府并不仅仅推动乡镇经济的发展，GDP增长和财政税收增长也都是地方政府重要的功能目标。

“发展型地方政府”范式是对“地方法团主义”的修正。研究者通过实证研究指出，某些地方政府更具发展性而非企业性。区别在于，地方官员的意图是通过提供良好的硬件环境、资金以及与外部市场或重要机构的联系等方式，促进地方经济的发展。地方官员并没有直接干预经济行为，而是更关注创造良好的环境。

需要注意的是，地方政府有推动经济发展的强烈动力，但是它们并非就一定能够推动经济的发展，有时它们甚至被称为“掠夺性地方政府”。有的研究者提出了“逆向软预算约束”来形容这种地方政府自上而下的资源索取和扩张行为。这一概念指的是，硬化地方政府预算的制度安排可能反而诱发或者强化了自上而下攫取资源的倾向。对于追求经济发展和财税收入增长的组织目标，地方政府并不一定通过实际上的经济发展来达到这个目标，相反，它们可能通过强化不断自上而下索取资源来达到这个目标。“逆向软预算约束”塑造和诱导了与组织设计相违背的政府行为，特别是在现行的官员晋升体制下，地方政府往往不是长远地制定产业政策、引导产业发展，相反，它们总是被动地应付各种资源压力，难以实行长期计划，难以实现专业化和保持稳定性。为了在晋升体制中胜岀，政府官员受到短期利益的驱使，需要自上而下的资源动员来把政绩工程做大；同时上级政府与下级政府的同构性，使得它们面临类似的制度环境和考核制度，它们受到同样的激励机制支配，追求短期目标的政绩工程。截至2010年底，我国省、市、县三级地方政府性债务已经超过了十万亿。虽然造成这种情况的原因很多，不过地方政府横向问责的缺失和短期政绩冲动的需要无疑是重要的影响因素。

在很长的时间内，虽然公共物品投入和公共服务均等化等对于长期经济增长和居民福利意义重大，但对地方官员任期内的经济绩效却少有助益，这往往导致对基础设施建设投入的无限热忱以及保持低度的公共物品供给的投入。地方政府所承担的公共物品供给的职能往往让步于经济发展，造成了环境污染的恶化、社会监管和经济监管的弱化、社会保障支出比例的停滞不前。最近几年，在中央政策的不断引导下，地方政府也开始逐步重视教育、卫生和社会保障等公共物品，政府开始招商引资，推动社会管理创新。