地方政府的运作机制

在我们的党政体制中，地方政府运作有两个重要的具体机制。其一，权力的向上集中导致了地方政府处于自上而下的压力型体制之下，上级政府不断加强对下级政府的监控和信息获取；其二，作为一种应对.不同层级的地方政府之间形成共谋.选择性地执行中央政策，造成了“上有政策.下有对策”、“政令不出中南海”等现象。

压力型体制：

在自上而下的政策执行监控体系下，上级政府经常通过绩效考核、目标责任制、巡视、督办、运动性治理、专项整治等来加大监控力度，不断向下级政府施加压力，实现其政策目标。有的学者将这种体制称为“压力型体制”，亦即一级政治组织为了实现经济赶超，完成上级下达的各种指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。政府层级间压力的传递具体体现在“责任状”上：上级把具体量化的指标和任务分解与落实到每个下级部门或机构，责成后者必须在规定时间内完成，并给予相应的物质奖励和行政晋升。

在这个过程中，为了便于考核，上级部门尽可能把下级的工作任务数量化，把不易量化的指标也强行地变成数字目标。比如，民政局的职责包括救灾救济、优抚安置、社会事务、区划地名、农保等。这些工作职责往往转化为数量化的指标，以便上级部门的考核，比如匹配救灾救济的数额、农村最低生活保障户数、退役军人安置率、储备粮的总量、筹集的社会保障金总额、年内解决住房难的户数等。

如图10-1所示，自上而下压力的施加只是压力型体制的一部分，在任务分配和监控过程中，下级政府往往也会采取修改统计数据和“找关系”等“解压”方式来规避上级政府的监控。因此，如何获取真实、可靠的信息成了压力型体制有效运作的重要基础。由于我国的政府信息沟通机制还不完善，政策执行者可以将对自己不利的信息隐瞒不报，而上达至决策者处的、受到过滤的信息可能导致决策者的错误决策，从而导致了“信息失真”。“大跃进”运动可以说是信息失真最典型的代表。在改革开放前，因为常常需要“算政治账”而不算“经济账”，作为政府重要经济信息来源的统计工作也常常难以提供准确的经济指标信息。直到现在，许多地方的GDP也总是出现浮夸的问题。近年提出的“克强指数”正是为了压缩统计水分、获取真实的经济数据。

选择性执行：

地方政策执行可以简单地分为四种类型.即顺从、变通、扭曲和拒绝执行，当然，现实政治生活的政策执行不限于这四种形式。第一，顺从。政策执行者按照政策原初的要求保证政策的落实，并实现政策原本的意图。第二，变通。政策执行者按照政策的初衷和要求，通过政策变通来使得政策更加适用于地方具体的情况，“具体问题具体分析”，使得政策具备较高的可操作性。第三，扭曲。政策扭曲基本违背了政策制定者的初衷，官员在扭曲政策的过程中实际上担任了政策制定者的角色，只不过制定岀的新政策仍然打着原有政策的旗号。第四，拒绝执行。拒绝执行某项政策使得政策制定者和执行者之间的对抗公开化。政策执行者拒绝执行政策，不再像扭曲政策那样阳奉阴违，而是明显地对政策本身提出抗议。

在地方政府政策执行过程中出现的一个矛盾现象是：一方面，地方政府的政策执行存在被称为“追风政治”的现象，许多政策被夸大地执行，下级政府过度追求超量和超速地完成上级政府制定的指标任务，比如“大跃进”运动中的“浮夸风”，经济发展过程中的GDP赶超等；另一方面，下级政府对于上级政府制定的许多政策、提出的许多任务要求，并不积极地去执行。为什么出现这种情况？欧博文教授和李连江教授用“选择性政策执行”来描述这种矛盾情况，在他们看来，中国许多的政策执行并非所有政策都不执行，也不是所有政策都得到很好的执行，相反，政策执行具有选择性。这种选择性正是根源于自上而下监控的加强和社会监控的减弱。在干部目标管理考核责任制之下，政策执行监控具有无法克服的信息难题，进一步强化了“数字化管理”，从而导致可以量化的“硬指标”层层加码，而无法量化的“软指标”难以得到执行。

可见，这种选择性政策执行并不仅是因为行政发包制下地方官员的自由裁量权，它还根源于中央集权和党政体制的权力架构本身。在这种权力架构之下，我国的政策执行监控大部分还是依靠自上而下的监督，从而面对着无法克服的多重委托一代理关系。在基层政府、上级政府和更上级政府之间存在着多重委托一代理关系，即基层政府（代理方）、其直接上级政府（监督方）和更上级政府（委托方）。由于政府之间所具有的同构性，即它们面临着类似的制度环境和考核制度，因此身处其中的政府官员也表现出类似的目标追求和行为方式。这意味着上级政府和部门与基层政府受到同样的激励机制支配，因此往往与基层政府形成“共谋”。基层政府出现问题而游说直接上级部门为之掩盖保护；或者是直接上级部门要求下级部门掩盖问题，以应付来自更上一级政府的要求和检查。在上级政府与下级政府的“共谋”之下，“政策执行的堰塞湖”也因而成为难治之症。

因此，在政策执行过程中，一方面，确保政策执行需要加强自上而下的监控，强化上级政府的监控能力，通过制度化和信息化等方式解决信息不对称的问题；另一方面，政策执行的改善也需要自下而上监控体系的建立和完善，依靠公民参与、社会问责、政务公开以及政策听证等诸多方式来强化政策执行监控。