中央与地方的人事关系

“财政联邦制”概念的提出拷问了我国中央与地方关系变迁的核心问题：如果说在改革初期，中央赋予了地方更多的经济自主权与部分行政权力，分权的程度从财政角度看甚至超过了一般意义上的联邦国家，那么在这个过程中，是怎样的机制始终维持了现行的中央集权体制？1994年分税制改革以来，中央显著加强了财政能力，且在随后的几次调整中进一步增加了集权的程度。为什么中央始终能够保证在必要时加强集权？对此，学界近乎一致的回答是，党政体制下的党管干部原则保障了中央“再集权”的进程。

本节将从央地关系的维度探讨干部管理体制，分析党管干部原则的由来，以及干部管理体制改革以来的发展与变迁。改革30余年，虽然干部管理体制经过了诸多调整.并逐步走向了制度化，但党管干部的基本原则始终如一。

党管干部：

所谓党管干部就是党对干部管理工作的领导，这种领导既包括党对干部管理体制的大政方针与总体走向的领导，也包括对重要干部的管理。党的宏观领导包括党制定干部工作的方针、政策，指导干部人事制度改革，对干部人事工作进行宏观管理和监督。党对重要干部的管理是指党推荐和管理重要干部。干部的考察、考核、培养、教育、提拔、任免、审查等工作均由各级党委按照干部管理权限负责。

党管干部的原则早在建党初期就成为党建工作的重要内容，并始终是党的核心制度之-O在革命时期，党实行高度集中的一元化领导体制，中央及各级党委组织部门统一任命、调配所有的干部，对党、军、地方政权、群众团体的干部实行“一揽子”管理模式。1938年组织部成立后，逐渐实行了军队干部与党政干部分管的局面。新中国成立初期一度延续了革命期间高度统一的干部管理体制，党中央下管三级干部，对干部进行分部分级管理。改革初期，为了配合经济体制改革，发挥地方积极性，干部管理体制改为下管一级.地方党委被赋予更多的干部管理权限.后来，分部分级的体制也向分类分级的体制转换。

改革开放以来，在党管干部基本原则不变的前提下，干部管理的具体制度不断调整，总体的趋势是干部管理的逐渐制度化，这又具体体现为干部管理制度的科学化、民主化:建立了干部任期制，明确了干部选用标准，2000年以来，更推行了一系列干部推选的措施，如公开选拔、民主测评、考试面试、讨论票决等。

下管一级：

从中央与地方关系的角度来看，在干部管理体制的改革中，分级制度改革影响深远,特别是1984年下管一级的改革。1953年，中央建立了分部分级管理干部的基本制度。所谓分部分级管理，是指按照干部所担任的职务和干部的级别，由不同层次的党委、企事业党委、部门党组管理。新中国成立初期，在分级制度中，实施的是在党中央统一领导下，由党委组织部集中下管三级的制度。1984年，中组部发出《关于修订中共中央管理的干部职务名称表的通知》，遵照中央原则上只管下一级领导干部的精神修订了中管干部的职务名称表，干部管理方式改为分级管理、层层负责的办法。中央负责管理中央国家机关部委级的领导干部，地方负责管理省、市、自治区一级的领导干部；省、市、自治区党委负责管理省级局、厅级领导干部，地方负责管理地、市、州、盟的领导干部。之后，中管干部的职务名称表虽经数次修订，但下管一级的基本制度保持不变。

下管一级的制度改革扩大了地方的干部管理权限，增强了在干部任用方面地方的自主性。特别是在干部公选制度逐渐兴起后，地方、基层和群众对地方主要干部的任用的实际影响明显增强.甚至出现了干部任用过程中的地方主义现象。为了遏制地方化倾向，中央在2000年前后建立了干部交流与回避制度。

干部交流制度：

干部交流制度是在干部任用层面上的一种制度性修正，是指各级党委（党组）及其组织（人事）部门按照干部管理权限，通过调任、转任对党政领导干部的工作岗位进行调整。干部交流制度的定型始于1999年中组部发布的《党政领导干部交流工作暂行规定》。这一文件在2006年8月被《党政领导干部交流工作规定》取代，成为党“干部人事工作法规体系”的重要一环。

参与干部交流的对象从《党政领导干部交流工作暂行规定》要求的县以上党政领导班子和职能部门负责人扩展到《党政领导干部交流工作规定》要求的从中央到地方的党、人大、政府、政协的领导班子及职能部门负责人，以及纪委、法院、检察院的领导成员。党的十七大以来，全国干部交流力度不断加大。交流任职的趋势也同样传递到了县市一级，在目前一般9〜11人的县市级地方党委班子中，有6〜7人是外地交流干部，只有宣传部部长、党委秘书长、常务副市长是本地干部。在地方的四套领导班子中，一般只有政协主席是本地干部。

继续推进党政领导干部交流是干部管理制度改革的既定方向之一。2009年出台的两项相关纲要都强调要加强并积极推进干部交流工作，将交流范围扩展到“乡镇党政一把手”，并特别指出要加大权力部门、关键岗位、新提任干部的交流力度。党的十八届三中全会也提出要加强干部的跨条块、跨领域的交流。

干部交流制度是否发挥了其应有的作用？根据1999年与2006年的相关规定，实施干部交流的目的是优化领导班子结构，提高干部素质和能力，加强党风廉政建设，促进经济社会发展以及加强党的统一领导。不同层级的干部交流承载着不同的功能，对青年干部、后备干部的交流更多的是偏向提高干部素质和能力，以及促进经济社会发展，这一点在相关的实证研究中也得到了验证。对党政一把手、权力机关、关键部门领导的交流则主要是为了加强党风廉政建设，加强党的统一领导。交流制度是否有效地加强了廉政建设，目前学界尚无定论。

就干部交流制度目前的实施状况而言，最直接的效果是对地方政治的影响。首先，干部交流在一定程度上刺激了地方政策的短期化。从理论上讲，干部交流是在制衡腐败与干部专业化、地方化之间的权衡，以牺牲干部专业化为代价来减少干部被地方虏获的可能，这也意味着地方政策的稳定性与连续性受到影响。交流干部任期短、晋升压力大，可能以牺牲长期效益为代价追求政绩工程。其次，交流干部与本土干部的竞争关系将深刻影响地方政治生态。来自上级或外地的交流干部与本地干部之间存在一定的竞争关系。一般而言，空降的交流干部会挤压本地干部的上升空间，交流干部与本土干部的磨合将影响上令下行的通畅度。本土干部可能会借干部公选的机会，以不了解交流干部的情况为借口阻击交流干部。

干部选任：

党政领导干部的选拔任用是党管干部的核心主题。近年来，学界对干部选任进行了系统研究，争论的焦点是干部选任的标准问题：干部选任究竟是以经济绩效为基础的标尺竞争，还是基于关系网络的政治选拔？

支持“晋升锦标赛”模型的学者认为地方官员之间的晋升是围绕着经济绩效（地方经济发展或地方财政收入增长）的标尺竞争。周黎安等人指岀，省级干部晋升的概率随着其所在地经济增长率的增加而提高，而其离岗的可能性也随着经济绩效下降而增加。带来更高增长率的省级干部的提拔概率也会提高。诸多学者的研究为“晋升锦标赛”模型提供了进一步支持。他们认为，上下级之间的这种强力的激励合同设计，为省级地方官员积极推动地方经济增长奠定了重要的制度基础。但对经济增长指标的单一追求，也会带来诸多负面影响，如地方保护主义、分割市场、削减公共服务、土地财政等一系列经济、社会问题。对此，学界也提出了完善官员考核机制.引入大众评论和媒体监督等改革建议。

近年来，“晋升锦标赛”模型受到广泛挑战，“政治网络”变量受到重视。崔（Choi）等人发现省长的晋升主要受经济绩效的影响，而省委书记的晋升受经济绩效与政治网络的双重影响。史（Shih）等人在控制选择性偏差的前提下，将研究延伸到了中央委员层面,同时验证了经济绩效与政治网络对官员晋升的影响。

在一定程度上，“晋升锦标赛”模型与“政治网络”研究的争锋回应的是党管干部制度的目标问题：我们的干部管理制度隐含着两种竞争性的制度目标。其一，如果我们把单一制下的中央与地方关系看作一种委托一代理关系.党管干部作为中央控制地方的核心机制，需要确保地方能听从中央的指示，鼓励地方的遵从，惩罚地方的偏离行为。其二，正如“德才兼备”这一干部管理基本原则所体现的，党管干部还要选出人才，选出能人。干部管理制度肩负着为党输送人才的基本任务。在经济体制改革启动初期，党要求地方能够完成经济发展、财政收入增长等基本要求；在改革进入深水区后，这一要求复杂化为“绿色GDP”、“和谐发展”等更为复杂、多元的标准。从这个角度看，经济绩效论与政治网络论反映了党管干部在不同时间、地区、领域、层级上要回应的不同目标。

其他研究地方官员的学者也提出了地方官员的“不出事”逻辑、达标模型、地方政府共谋等，以地方官员行为的多样化挑战“晋升锦标赛”模型中晋升激励假设的现实性。从另一个角度来说，地方官员行为的多样化也反映了近年来干部管理方式的一个基本变化：从选任到规训。随着改革的推进，中央对地方干部的奖励力度在不断下降，政企分开等改革使得中央逐渐失去了对某些经济资源的垄断，而地方经济的发展增加了官员在地方上获益的可能，地方性收益为地方官员提供了竞争性的获益机制。同时，在人事关系方面，中央的奖励总量也在下降。近年来，中央逐步推行的下管一级、省管县、大部制、扁平化等措施，虽然是为了减少不必要的行政层级，提高行政效率，但客观上造成的结果是官员晋升职位的锐减，而本节所探讨的交流制度，特别是中央与地方之间的干部交流制度，也造成了基层干部上行空间的进一步受阻。地方干部将有更强的偏离中央领导的倾向，选任机制在干部管理制度中的核心地位也因此被削弱，这也是党的十八大前后我国在干部管理方面明显转向对地方干部的监督与规训的制度性因素。