央地博弈与地方的兴起

在中国的研究中，“地方”始终是一个核心概念，杨瑞龙提出中国的制度变迁模式是中间扩散型，拥有独立利益目标和资源配置权的地方政府在我国市场经济体制转型中具有特殊作用。郑永年也认为，改革的动力首先来自地方，中国不同于普通的单一制，而是一种有限的地方自治，亦即“事实上的联邦制”。在近期政策创新的研究中，韩博天（SebastianHeilmann）等人也指出地方创新在政策制定过程中的重要作用，及其对整个国家政策更新乃至政权稳定的贡献。

从新中国的历史来讲地方”因素在中央层面的重大决策中始终或隐或现，在个别时间点甚至成为推动整体政策转向的关键。“大跃进”运动与“文化大革命”时期，毛泽东发动了两次大规模的分权运动.其背后的政治策略是动员地方力量和地方联盟来克服中央官僚体制的阻力。改革初期，安徽凤阳的“家庭联产承包责任制”推动了国家政策的整体转型。1992年.邓小平的“南方讲话”也是为了在地方聚集改革力量，继续推动改革的前行与发展。但同时，改革期间，地方对中央“阳奉阴违”、“政令不出中南海”、土地出让金规模居高不下等仍是常见的对地方行为的描述。

为什么在强调“全党服从中央”的单一制国家体制中，地方能够在改革前后均表现出惊人的自主性.甚至能在必要时偏离中央政策指向？中国改革的过程，也是中央与地方博弈的过程，而改革从分权到集权的转向.也从一个侧面说明地方在这场央地博弈中的地位不可忽视。那么，在我们的体制中，地方的优势究竟何在？在改革过程中，央地博弈中哪些因素变动了.哪些因素保持不变？在这一过程中.地方力量的消长如何？

单一制下的中央与地方关系，通常可以看作一种委托一代理关系，中央作为委托人要确保代理人地方遵从中央的指示，而地方则要在可能的范围内最大化其自身利益。中国改革的过程深刻改变了央地之间的偏好、信息与奖励机制，这是央地博弈中地方兴起的制度性原因。

首先，改革过程强化了央地之间偏好的差异。偏好差异是央地博弈的基本前提，中国改革的过程，特别是其中意识形态控制的减弱，进一步加剧了央地之间在偏好上的差异。在意识形态控制较强的时期，中央与地方在认识上倾向一致，则央地之间的博弈较弱，主要表现为地方遵从中央，这也符合地方自身的偏好。随着改革的推进，社会意识形态逐渐多元化。1988年，党的文件提出“中央仍将尊重和照顾地方的利益”，意味着地方的特殊利益得到承认。央地之间偏好的差异，刺激了博弈过程的持续与激烈。

其次，在改革过程中，地方的信息优势有所增强。无论是联邦制国家还是单一制国家，只要是建构在等级制基础上的组织结构.下级都掌握了相对于上级而言的私有信息，这种信息主要来源于地方自身的特殊性。在我国，地方的信息优势本来就很强。一方面,独特的五级政府设置使得信息传递机制进一步复杂化；另一方面，在党政体制的框架下，信息的传递首先是依靠体制内的传递.新闻、民众等外部信息机制受到限制，难以构成对体制内信息传递的有效监督或补充。在改革进程中.社会、经济、文化等各个领域的复杂化、多元化增长，地方相对于中央而言的信息优势也有所增强。早在财政包干时期，地方政府就可以采取“打埋伏”和“拉上补下”的办法，将超额部分隐瞒不上报或留作下一年弥补增长不足部分。分税制改革之后，中央对土地财政也是屡禁不止，土地出让金的总规模难以说清。地方的恣意得益于其信息优势。

最后，如本章第2节中所提到的，中国改革所引致的诸般变化，使得中央对地方的奖励机制趋弱。从经济体制改革开始，随着企业自主权的逐步增强.中央对社会、经济资源的控制不断减弱.而同时随着地方经济的增长，地方政府从本地经济发展中可以获得相当的经济资源，地方上的资源补充构成了对中央资源的替代。在人事制度上，虽然党管干部的基本原则始终不变，但“下管一级”、“干部交流”、“省直管县”一系列改革的推行，造成的客观后果是中央可资奖励的职位总量的下降。

30多年改革所带来的地方政府在偏好、信息与奖励机制上的变动，对央地博弈造成了复杂而深远的影响。其一，地方逐渐兴起，地方对中央讨价还价的能力不断增强。这具体表现在地方政府行为进一步多样化，虽然在体制上中央加强了对地方和官员的绩效考核，维持了“压力型体制”，但地方间的共谋、对上级政策的选择性执行等屡见不鲜。官员不出事，但求达标的行为模式甚至在一定程度上超过了官员间基于晋升的竞争。其二，面对地方的逐渐兴起，中央应对的形式也进一步多样化。一方面是通过加强条条对块块的制约，通过垂直管理来进一步制约自利的地方党政；另一方面则是通过加强巡视制度、纪检系统，加大对地方官员的监督与规训。目前看来，这两方面的趋势将成为未来一段时间央地博弈的主流。