垂直管理

如本章第1节中所讨论的.我国通行的管理体制是双重管理和垂直管理，亦即“条块结合，以块为主”，或“条块结合，以条为主”。在双重管理体制下，地方党政主管相关职能部门的人、财、物，而上级职能部门则主管相关业务。在垂直管理体制中.人、财、事的权力都垂直到上级主管部门。

条块领导体制主要是在新中国成立后为了确保党的一元化领导而发展的，也赋予了中央在央地互动中的灵活性。在侧重向地方分权的时期，中央可以选择加强双重领导体制；在侧重向中央收权的时期，中央可以加强垂直管理体制。从新中国成立初期到改革早期，多个职能部门的领导体制从垂直领导调整到了双重领导，如港口管理、民兵、武警、工会、检察等部门。这个趋势在20世纪90年代中后期的“再集权化”期间发生了变动，从税务部门起，银行、工商、烟草、盐业等部门相继从地方政府序列中退出，改为中央或省以下的垂直管理。有报道称，到2009年，这种垂直管理部门已占到行政权力部门的50%左右，而且这一比例还有继续上升的趋势。这些垂直管理模式在权限方面上收比较彻底，多数部门不仅在干部管理、人员编制、机构设置方面，而且在财政与经费、党组织关系、纪检监察方面都由上级统一管理。

近年来，垂直管理体制逐渐从传统的经济管理领域相关部门转向权力监督部门。党的十八届三中全会提出的司法机关人、财、物省以下统管.推动党的纪律监察工作双重领导体制的具体化、程序化、制度化.强化上级纪委对下级纪委的领导，都是在新形势下通过加强“条”的管理，对抗地方化的措施。

强化垂直管理与分税制改革基本同步，都是中央加强集权的表现。在分税制下，国税、地税系统分别实行了中央直管与省下直管。随后不断加强的其他部门的垂直管理也同样剑指地方化倾向。但垂直管理改革20多年来，是否达到了遏制地方化的目的？对这个问题，学界尚欠缺系统性梳理。有学者认为，垂直管理抵御了地方保护主义的干扰，也增强了执法效果。也有学者认为，垂直管理并没有完全解决问题，例如在质监、工商、税务等部门，原本存在的掺杂使假现象、假冒伪劣商品、偷税漏税问题等并没有得到根本性的改变，反而愈加凸显。甚至，由于垂直管理中缺乏来自“块”的监督，反而容易滋生腐败。

进一步强化垂直管理造成了两种制度性后果。其一是地方治理的新危机，由于中央陆续上收“有钱有权”的部门，中央在地方的权威急剧下降，中央失去了基层的信任与认同，基层政府与上级政府之间的矛盾空前尖锐。其二则是部门扩权。前面提到的工商等部门出现的腐败就是缺乏监督的部门扩权造成的。从这个角度上讲，在垂直管理与双重领导之间的权衡，是中央在遏制地方主义与部门分权之间的一种微妙的权衡。2009年以来,工商等部门逐渐恢复了双重领导体制；党的十八大以来司法、纪检加强统管或垂直领导的改革说明了中央正在两种体制中做细微的调节o