中央与地方关系变迁前瞻央地关系的法治化

1994年分税制改革是中央与地方关系“再集权化”的分水岭。党的十八届三中全会的相关规定也印证了在可预见的未来，中央仍倾向于以集权的方式来扫除改革障碍，全面深化改革。综合来看，分税制以来的再集权化有三个基本特征。

首先，分税制以来的再集权化是一种软集权化。在人事制度方面，中央的再集权并未改变干部管理下管一级的制度，地方仍然掌握着下级政府的人事管理权。在财税方面,中央财权虽然进一步上收，但对地方预算外、制度外资金始终“网开一面”。在垂直管理改革中，权力上收的方式也分为中央直管和省内直管。银行、外汇、海关、国税等部门是中央垂直管理，而地税、土地管理等是省以下垂直管理・党的十八大后正在试点的司法机关人、财、物改革也同样选择了省内统管的方式。

其次，在再集权化过程中，中央始终把握着规则制定的主导权。收权还是放权、何时收放基本由中央单方面决定，地方在此过程中仅能对集权的具体方式进行一定程度的修订。这突出体现在财税体制的多次调整中。2002年的所得税改革，近期的“营改增”改革，以及党的十八届三中全会确立的事权改革原则，都体现了中央在适当照顾地方利益的前提下，单方面变动财税体制的能力与决心。在人事制度方面，中央大力推行的干部交流制度增强了中央对重要地方干部选任的决定权。在领导体制方面，垂直管理趋势依然持续，虽然在经济管理领域有所收缩.但却逐步扩展到权力监督部门，在司法、纪委监察等领域都不同程度地强化了“条条”的影响。

最后，中央再集权的过程始终存在着地方的自主甚至恣意：央地政策执行差异、地方保护主义、地方政府共谋、土地财政乱象、地方债台高筑等现象是整个过程持续的背景音。中央的强势与地方的崛起在一定程度上互为因果.并实际上推动了深化改革过程中继续集权化的倾向。

如何把握中央与地方在“集权”与“分权”中的平衡将是未来改革的核心问题之一。“分权”的底线是保证国家统一以及党的一元化领导，而“集权”的底线则是要充分发挥地方的积极性，追求资源分配的效率。分税制以来再集权化的改革过程中，中央掌握了实际的规则制定权，但这种单方面的掌握长期看来有可能会影响到对资源配置的效率的追求。此外.中央独自掌握规则制定权的后果是改革过程中存在大量的不确定性，而过度的不确定性推高了改革的成本。从长远来看，中央与地方关系的处理需要进一步法治化与规则化，削减央地互动中的不确定性，减少这一博弈过程中的无谓损耗。央地关系的法治化，配合正在进行的国家、市场、社会三方之间权力的重新梳理与配置，将在深化改革的进程中更好地描述权力的边界，达成权力与资源在国家与社会、政府与市场、政府与政府之间的合理、高效配置，建构现代化的国家治理体系。

本章小结

本章探讨了我国党政体制下的中央与地方关系。首先讨论了我国处理央地关系的基本原则：充分发挥中央和地方两个积极性。其制度体现是我国央地关系中特有的矩阵式结构：条块关系。条块关系赋予了中央在央地关系运作中的灵活性。其次从历史、央地关系的基本维度（立法、人事、财税、事权）等多个角度探讨新中国成立以来我国中央与地方关系发展的基本脉络。最后以“央地博弈”为核心概念，探讨改革开放以来地方的崛起以及近期中央多元化的再集权化倾向，这突出表现在垂直管理与巡视制度的加强。央地关系的法治化，以及深化改革期间如何在国家、市场、社会之间更好地描述权力的边界，将成为国家治理体系现代化建设的关键。