9月13日　糊涂的“明白卡”

上午8时许，在县某局委任职的两位官员“慕名”前来拜访，于是将到宋楼村调查的计划推迟到明天。这两位40来岁的官员，有着相似的经历：大中专毕业，回乡任教，弃教从政，在乡、县官场转悠了10余年。10余年来，忙于事务，穷于应酬，耳闻目见，与学校所教所学，报章所宣所传，每多不合，思虑转多困惑，故而前来“请教”云云。历时三四小时的谈话，所涉问题颇多，择其要而概述如下：

一、关于中西部地区的“追赶战略”问题。

他们说，改革开放以来，沿海省市与中西部地区的经济发展距离迅速拉开。就河南省而言，乡镇与乡镇以上的主要党政官员差不多都到东南沿海诸省市参观考察过，经济发展程度的日见拉大的距离，引起内地党政干部的一种普遍焦虑感，急于迎头赶上的急切心情是可以理解的。对经济落后的内地省、县来说，只有比沿海地区更快的发展速度才能赶上它们，这一想法谁也无法反驳。然而，问题恰恰出在这个完全可以理解的“急切心理”与“无法反驳”的推论上。

80年代中晚期，内地县、乡干部到江浙去考察农村经济，“他们告诉我们的经验是无农不稳，无工不富，无商不活”。于是我们回来集中精力制定发展乡镇企业的宏伟计划。事情确实是明摆着的：沿海农村经济的迅速发展，农民生活条件的迅速改善，主要依靠蓬勃兴起的乡村企业，当时各大报纸也是这样宣传的。我县在1988年到1989年，1992年到1993年两次大规模推动乡村企业，制定规划，分解目标，层层落实。然而绝大多数被行政指令逼迫上马的乡、村企业都失败了。落了一身债务，挨农民一顿骂。只有少数乡、村企业存活下来，但也有一个管理差、效益低的问题没有解决。如今才知道，要办好一个乡村企业需要许许多多内部外部条件。在这些内外条件不具备的情况下，光靠政府指令是不行的。我们推下去的是宏伟的发展计划，收上来的只是虚假的统计表。企业数量、产值、利润只是写在纸上的东西。

1994年，由我们县首先实施的富民工程，确实是吸取以往的经验教训提出来的。我们将农村经济发展的重点放到农户身上，放在发展高效经济作物及农户庭院经济上。但是，这个确实能够增加农户收入的富民工程同时增加了广大农户的市场风险。去年，河南有些县号召“户户养牛羊”，结果今年牛价猛跌。前些年，河南有些县号召农民种苹果，如今听说不少农户忍痛砍伐刚挂果的果树，因为苹果价格下跌。即使去掉市场风险这个因素，在有限的承包土地与庭院经济上花气力，农民增收也是有限与缓慢的。市、县政府可以加大行政压力，动员基层干部忙碌起来，但无法做到促使农户普遍、快速地一夜致富。“富民工程”虽然将农村经济发展的重点移到较为现实的基础之上，但背后的“急切致富，急于追赶”的观念并没有改变。

我说，一县一乡如此，全中国又何尝不是如此。我们民族百余年来因落后而挨打，因挨打而从历史的昏睡中惊醒，因惊醒而发现一个样样都比我们先进的西方列强。从此，“迎头赶上的急切心理”与“超常规大跨度的发展战略”便一直主宰着中国的改革者们。共和国建立后，更是成为我国政治、经济、意识形态的一根主线。我们的成功与失误，都与此有关，真可谓成亦萧何、败亦萧何。改革开放以后，政治上的左倾受到了一定的清算，但我们批判“以阶级斗争为纲”的政治左倾是因为它妨碍了经济发展，我们改革的是经济发展的手段而不是超常规大跨度的经济追赶战略。问题不在于要不要追赶，而在于能不能在很短的时间内赶上去。构成内地省、县的主体是承包制下的小农以及人均一亩左右的耕地，这是内地的基本省情与县情。我们能否依靠地方政府的行政力量推动农村经济“超常规大跨度”地发展，这便是全部问题的症结所在。在我看来，“迎头赶上”的精神不可无，但在具体的发展战略上，一定要依循“实事求是，量力而行”的原则。我们不能按“应该如何”来制定计划，而应按“可能如何”来制定计划。这个道理虽浅显，做起来却很难。

二、地方党政机构增设太多、太快，地方财政严重不足。

他们说，如今各县都有“四大班子”：县党委班子、县政府班子、县人大班子、县政协班子。不管理论上怎么说，实际情况是：一县的权力集中在党委，县政府只是县党委的执行班子，人大、政协，只是一种摆设而已。人大、政协班子如果说有什么作用的话，那就是安插即将离退休的党政干部。

改革开放以来，党政两大班子的机构越设越多。县委机构，通常有十三四个；县政府机构通常有四五十个。加上隶属于党政机构的群众团体五个，全部加起来有六七十个。少则六七百个职位，多则近千。加上各机构的离退休人员，那就更多了。那么多机构与人员，绝大部分要县财政养活。内地省市的县，绝大部分是传统农业大县，工商业很不发达，税源主要来自于农业这一块。就我县而言，自解放以来，一直依赖于烟草种植。一县的税收有限，财政收入就那么一点，却要养活越来越多的机构与人员，更要命的是还要养活那么多教员。这么点财政收入，要养活那么多人，还要办事，那怎么行。

一县的财政养不好本该由它养活、养好的党、政、教等庞大人员与机构，那么只得鼓励他们自己去创收。另外，自改革开放以来，各党政机构的纵向与横向联系增多了。人来客往，总有个食宿招待，这是中国人的待客之道。送往迎来，食宿招待，都得要钱。每个机构要改善办公、交通、通讯条件，增加每个职工的福利，也都要钱。这也迫使各机构去搞创收、设小金库。有的机构创收能力强一点，有的弱一点，便引起贫富不均，相互攀比。说实在的，有不少机构整天忙着、想着的就是如何搞钱，哪有心思与精力去做本该做的工作。如今人们都痛恨地方党政腐败，贪官污吏横行，但仔细分析起来，实在有不得已而为之的原因。

县里那么多机构，不是县里要设的，县政权通常没有机构设置权。大凡上面增设一条线，下面便增设一个机构。既然增设一个机构，就得养活他们，还得给钱办事。如今，财政给的钱连人都养不好，只好让他们自己搞钱去养活自己，往往“逼良为娼”。党政腐败，人人痛恨，但光发一通道义上的愤怒并不能解决问题；光发一些法律、政令，也同样解决不了问题；抓出几个以权谋私的官员，同样是无济于事的。要真正地清除党政腐败，只能从政治体制上想办法。一是要大力精简机构与人员；二是要提高存留机构与人员的待遇与办公经费，包括适量的招待费；三是要杜绝行政机构搞创收，取消部门小金库。

我完全赞同他们的看法。我说，内地农业大县，地方的党、政、教实际上主要是靠农民与土地养活的，因为极不发达的工商业无法提供充沛的税源。要在很短时间内，将农业这块传统的老蛋糕做大是不可能的。因此，农业这块老蛋糕最多能切下多大的一块给县乡的党、政、教机构与人员吃，实在关系到地方政府与农民关系的大问题。一县农民与土地最多能提供多少农业剩余，便构成一县吃皇粮的最多人数。这是可以粗略计算出来的。

以舞阳为例，农业人口51万，现有耕地74万亩。假如每亩的年纯收入是500元，又假如征收十分之一（不管是以什么名义征收，农业税、农民负担，还是农村特产税等等），每亩可征50元。全县74万亩耕地，总共可征收3 700万元。再假定工资、办公费与建设费各占三分之一，则全县乡工资总额是1 233万元。如每人年薪平均4 500元，则最多能养活2 740人。一县的四大班子以1 000人计，县辖14个镇，每个镇吃皇粮者以100人计，共1 400人，再加上全县中小学教师，就以3 000人计，全县吃皇粮者共约5 400人。恰好是“一县最多能养活人数”的2倍。如果上述粗略估算比较接近事实的话，全县“吃皇粮”者至少要去掉一半！

如果一县“合理”的收入养不活那么多党、政、教人员，那么党、政、教各机构就会利用各种“不合理”的手段向农民征取。党政腐败与农民怨恨由是而起。实非道德所能劝、法律所能禁止的。

三、县乡党政一把手的频繁调动问题。

他们说，异地做官，三年转任是为制度。异地做官执行得比较严格，但三年一任，往往虚设。中途调任，很是普遍。一县如此，各县皆然。即使三年一调，任期也过于短促。入仕做官，重在升迁。第一年熟悉本辖区情况，第二年急于出政绩，第三年志存升迁。急出政绩，这样的政绩，一是“短、平、快”，二是要“轰轰烈烈”。故形式主义，表面文章居多；实事求是，踏踏实实者少。甚至浮夸虚报，所谓“数字出政绩，数字出干部”。一乡权力集中于一乡党政第一把手，一县权力集中于县党政一把手，县、乡党政一把手的频繁调动，对本辖区内的社会经济持续稳定发展无一利而有百害。干部任内调动，原因多种。“上面”干部急于出政绩，往往是“下面”干部调动的一个重要原因，即所谓“出不了政绩，换干部”。（他们举了一些实例说明自己的观点，因涉及具体人事，只得略去。）

我说：如今的县党政一把手，即古代中国的知县。在反封建主义的革命中诞生的社会主义新政权，地方官吏的回避制、三年一任制却一脉相承。且古代知县的法定任期与实际任期往往不一。实际的平均任期大多不足三年，任内调动亦是古今相同。地方官吏的回避制与频繁调动，以及由此而产生的诸多问题，古今相似。这或许说明，我们新的政治制度借以实现的政治体制并未发生实质性的变化。关于这个问题尚待深入研究。

四、关于农民负担问题。

他们说，富民工程之目标，一是增加农户收入，二是减轻农民负担。鼓励农户发展经济作物与庭院经济，鼓励剩余劳力外出打工，这是“富民工程”增加农户收入的中心内容。为了减轻农民负担，舞阳县从1994年开始，即向每个农户发放“农民负担三年早知道明白卡”，规定农负率不得超过上年全乡人均纯收入的5%，并规定每年农负的增幅，人均不得超过5元。这是舞阳县人民政府于1994年3月18日发布的“第一号令”。该“令”还规定，对于额外加收粮款，农民有权拒绝缴纳。应该说县政府的这项指令，基本上是得到落实的。问题是对“农民负担”如何定义？他们说，“农民负担”的正式定义是指“村提留”与“乡统筹”。村提留共三项（公积金、公益金与管理费），乡统筹共五项（教育附加费，计划生育费，优抚费，民兵训练及乡村道路建设），共计八项。其他如农业税、农村特产税、烟叶税等等，都不在“农民负担”范围之内。但农民对“农民负担”的理解是实际落到农户身上的负担，而不单是指“明白卡”上的那些负担。

其实，按“明白卡”所收的钱粮是绝对不够用的。你想想看，农用水利建设，植树造林，兴办村集体企业，五保户供养，特困户补助，村组干部工资与村委管理办公开支，乡村两级中、小学及乡村道路建设，民兵训练等等，都要用“明白卡”上的那点款项，能分配得过来吗？“明白卡”上所收钱粮不够用，那只有从“明白卡”外去想办法征收。所谓“堤内损失堤外补”。那么从什么地方，以什么名义向农民要钱呢？那就“八仙过海，各显神通”了。就该县而言，主要在烟叶税上打主意。全县将烟叶种植面积分摊各乡、各村、各农户，每亩征收百元。至于农户实际上种不种烟，那就是另一回事了。如今种烟种棉，虫害难治，不按计划种植者往往而有。然不种烟，也得缴纳烟叶税，否则全县教师的工资就无着落。至于各村翻修改建小学校舍，修筑乡村道路，办村集体企业，也得另行向村民集资。不过，舞阳与其他各县相比，农民实际负担还是比较轻的。该县是富民工程的示范县，一方面实施富民工程，另一方面加重农负而引起上访上告，脸面上也说不过去。县领导对此还是十分重视的。

我说，为防止地方官吏滥征强派而颁行农户的“明白卡”在清朝称为“易知单”，然皆成为具文，原因亦同。一是一县的法定收入不足浩繁支出，必定私下加派弥补不足，二是分散且缺乏权利意识的农户们无法“拒绝”官府的额外征索。在中国的沿海城市，我看到中国现代化推进迅速可谓“突飞猛进”，然而，在内地在乡村，我看到古代现象的大量重现。作为一个当代中国社会进程的观察者、研究者，对如今我们所处何时、所在何地，实在感到恍惚茫然。

下午，独处旅舍整理访谈资料。晚上，宋、徐前来陪同用餐。饭后，回旅舍聊天，谈及为官处世之道。我说，最近江总书记告诫党政官员要过好“五关”——权力关、财富关、美色关、荣誉关、人情关，深有意味。人性所好，权、财、色、名。明代人讲“酒、色、财、气”。而为人处世，莫非人情，若陷入其内，往往失德犯法，断送前程。若财、色心重，莫如下海经商，有钱可遂其所欲，且世人对商人道德要求最低。既入仕做官，职官为天下公器，非人私有，应当力戒以权谋财、谋色，且世人对官吏道德要求最高，实应警惧。更劝他们多读书——读书本，读社会大书。

一直聊到深夜11时，两人方告辞。