10月18日　“一票否决”下地方政府的两难处境

在开封县的19个乡镇中，陈留镇的工商业最为发达；在陈留镇的29个行政村中，城镇区域内的3个行政村（南街村、西街村、东北街村）的工商业名列前茅；在这3个行政村中，南街村的工商业排名第一。南街村拥有5家村集体企业，10余家私营企业。在5家村集体企业中，以造纸厂的规模最大。上午，镇党办主任小佩陪同我们参观南街村的造纸厂。在厂部会客室接待我们的常厂长又是村支书（或说村支书兼造纸厂厂长），于是请常厂长先介绍南街村的概况，然后逐一介绍5家村办集体企业，最后参观造纸厂。

南街村现有人口2 335人，下辖9个村民组，有耕地1 200亩。1983年推行土地家庭承包制时，曾丈量过全村的耕地，共1 327亩。在近十二三年中，耕地面积减少127亩的原因有三个：一是村办集体企业占用耕地，共计80亩，二是国家征用耕地40亩（主要用于道路拓宽），三是村办小学扩建与新批村民宅基地共7亩（其中新批宅基地5亩）。

我问：“600多户的大村，在十二三年中怎么只用掉5亩耕地呢？”常支书说：“南街村自1988年开始，便冻结了村民宅基地的审批工作，那5亩耕地，是1983年至1988年间批掉的。1988年后，村民盖新房，只能拆旧屋建新楼了，让住房往高处发展。”又问：“村民对此有无意见呢？”他说：“人均耕地只有0.5亩，这是明摆着的情况。再说，大家都不占用耕地造房，干部群众一视同仁，能有什么意见呢？！”又问：“陈留镇区内其他两个村的人均耕地也是这个情况吗？”答：“差不多，但各组人均耕地并不平衡，少的只有三四分地，多的有七八分地。一般说来，镇内村民的人均耕地要比乡村少得多，各镇皆然。”

村支书说，南街村是亦城亦乡，说是“亦乡”，是因为还有耕地。耕地虽少，但却是保命田。人均0.5亩，可以管住肚皮。说是“亦城”，因为陈留镇自古以来便是交通便利的商品集散地。村民代代经商，以商补农。改革开放，镇里的村民捷足先登，发展工商业的势头很大，1983年，即推行土地家庭承包制的当年，该村便创办了皮件加工厂，主要生产皮手套。这是村第一家集体企业。1988年，适应城乡建房需要，又创办建筑公司，并办了一家养殖场。1989年创办造纸厂，1991年又办了一个塑料厂。在这期间，村里办起10余家私营企业，主要从事皮件加工、铝线与翻砂等等。关于私营企业的经营状况，则不甚了然。一般来说，少报、虚报、偷税、漏税现象十分普遍。据他估计，在这10余家私营企业中，经营得最好的企业，年利可达10余万元。就全村范围而言，多数村民开店设摊，从事各种商业活动。总之，居住在镇上的近2 000家村民，农业已成为副业，主要提供家庭食用的粮食与蔬菜；工商业已成为主业，家庭货币收入全部来自工商业。

一、关于村皮件加工厂。

常支书说，村皮件厂从1983年创立，能维持到现在，实属不易。如今有60多台缝纫机，10余台烘烤机，干部职工共120人。年产值利润的数字记不清了。皮件加工厂有一个特殊情况，那就是新招职工进厂学习一年半载，技术学到手后，便回家买台缝纫机自己干起来了，搞供销的甚至把客户关系也带走了。走了一批，又招一批，皮件厂等于替本地农民进行义务技术培训。如今全镇家庭皮件加工厂有数百家之多，光一个朱清寨村就有七八十家。在朱清寨村带头开办家庭皮件厂的老板，就是该村皮件厂的首批供销员。村集体企业培养与带动起一大批生产同类产品的个体私营企业，后者往往将前者挤垮。为什么呢？一是他们没有账目，可以逃税，而集体企业的会计制度比较齐全，税收难逃。二是他们经营手段比集体企业灵活。在这种情况下，该村的皮件厂还能维持下去，真的很不容易。

二、关于村养殖场。

常支书说：村养殖场是1988年与开封日报社联办的。20来个职工，主要是养鸡。饲料与小鸡全部由开封某公司提供。开始的二三年内还是赢利的，但该公司看到养鸡的人增多了，就逐年提高饲料与鸡种的价格，结果弄得村养殖场完全无利润，于是开封日报社退出合伙，村里也想把养殖场关闭了。去年县里号召养牛，说养牛能致富，指令每个乡镇政府办养牛场，并带动各农户养牛。陈留镇政府要我村带头。由于养牛是全县范围内一起推开的，所以，只能从邻县甚至邻市去购买小牛，一时把小牛的价格抬得很高。但按去年的牛肉市场价格，算下来还是有利可赚的，至少不会亏本，再说上面要我们带头总不能不给面子。去年购买的120头小牛如今已到了出栏期，牛肉市场价格却一路往下跌。按目前这个价格销售，白辛苦一年不说，还得亏损好几万元。存在栏里吧，牛要天天消耗饲料，且不再长肉。弄得我们进退两难。这可不是一个养殖场的事，全县皆然。县里也十分着急，因为养牛致富是他们的号召，如今响应县上号召的都落得一个亏损的下场。据说，县上正派人到山东、广东去推销，还不知结果如何呢？！

我想，该养殖场的两次失败，原因各异：其一败在“公司加农户”的经营模式没有处理好，其责任在于“公司”的短视，此类公司所患之病，恰恰在于短视。其二败在政府直接用行政指令干预村与农户的生产。其责任在于“政府”贯于计划经济而毫无市场经济意识。政府官员所患之病，恰恰在于对行政权力的过度迷信。

三、关于塑料厂。

村集体塑料厂是1991年创办的，现有职工近100人，主要生产地膜与工业包装袋。原材料价格高，产品价格提不上去，实在无利可图，只是养活百来职工而已。村支书说，该塑料厂办得太晚了，要是早办二三年就好了。那时可以列入国家计划，有一定比例的平价原料供应。周口地区有一家塑料厂，是1988年创办的，因列入国家计划，每年平价供应他们5 000吨原料。当时一吨平价原料与市价相差5 000元，转手之间就是250万元的纯利，根本无需生产。“1991年，我到省里、到北京化工部、轻工业部去跑，没有搞到平价原料。说穿了，是朝中无人，礼没有送到。”

四、关于村办造纸厂。

村集体造纸厂是1988年创办的，现有干部职工280余人。选择造纸项目是因为造纸原料是麦秆，原料可以说取之不尽，用之不竭。至于生产什么纸，当时曾反复商量过，最后确定生产白光纸。这种纸张，小厂生产不了，大厂又不愿生产，因为利太薄。原设计生产能力的1万吨，总投资1 000万元。第一期固定资产投资300万元，我们向银行贷款330万元，各方集资100万元，职工带资共10万元，总计440万元，其中140万元作为流动资金。如今总投资达到1 300万元，年产值3 000万元，毛利300万元，有4台机器，现生产能力7 000～8 000吨。该造纸厂的最大问题是废品率太高。按国家标准，废品率在10%～15%左右，而这里的废品率在40%～60%之间，生产出来的纸张，半数或半数以上是废品，关键问题是管理跟不上。

五、关于乡村集体企业的管理问题。

常厂长说，管理差，成本高，效益低，这是陈留镇所有乡村集体企业中共同存在的问题。职工的来源与素质是形成难以管理的根本原因。该村五大村办集体企业，造纸厂280人，塑料厂100人，养殖场20人，皮件厂120人，建筑公司150人，总共700来人。在这700来人中，绝大部分是来自外村的农民工（本村人通常从事企业管理与营销共约百余人）。他们都是临时工或合同工，年龄主要集中在15岁到18岁之间。文化程度是初中毕业，或中途退学的。（在乡镇一级如今只设初中、村设小学，县城才有高中。能升初中的只占小学毕业生的50%不到，能升入高中或职业高中的只占初中毕业生的20%。在公社时期，每个公社都有一所高中。）这批男女小青年，还不懂事，在家里不会干农活，或不愿干农活，在社会上闲荡，又怕走坏道、出事情，所以父母都愿把子女送到厂里来。乡村企业嘛，月工资不过200来元钱，所以这份工作干也行，不干也行。对他们管得严格点，或他们之间自己闹起来，或怕吃苦，往往不辞而别，合同对他们毫无约束力。那些干了二三年或三四年能独立工作的女青年，一旦结婚，生了孩子，婆家一般不再让她出来工作。总之，除了企业管理层是相对稳定的以外，职工层的流动性很大，这给企业的生产与质量管理带来很大的困难。另一问题是水电浪费很大，每月光水电费支出就高达15万元。

我问：“为了解决这个难题，你们想过什么办法没有呢？”常厂长说：“想过。新职工入厂，进行一周的军训，加强劳动纪律教育，但根本不起作用。”我说：“能否用提高工资或采用奖金制来稳定职工队伍呢？”常厂长说：“奖金少，没有多大刺激作用；奖金高，我们厂就没有什么利润了。”我又提议：“能否采用股份合作制，将关键技术岗位职工的利益与企业利益捆绑在一起呢？”常厂长说：“股份制、股份合作制只听人说起过，但没有看到过，不知如何搞法？”于是我简要地向他介绍股份合作制的具体内容及其作用，并建议他到上海或苏、锡、常地区去参观一下，对此，他表示出极大的兴趣。

该企业的企业管理与干部分配方法，大多是从国营企业那里学来的。他们没有搞承包制，厂长的月薪也只有五六百元。

访谈结束，常厂长陪同我们参观车间，四个规模不小的车间，四套造纸设备，两套设备在正常运作。职工确实十分年轻，且以姑娘为主。在车间一角，报废纸张堆积如山。另一套设备正在停工检修。

参观结束后，我问起废水处理情况。厂长说：“废水直接排入惠济河，每年上缴环保部门近10万元的排污费。”我说：“中央不是明令要坚决关闭治污不达标的企业吗？”厂长说：“要关闭的是年生产能力在5 000吨以下的造纸厂，我们不在此例。”随后又补充说：“据我所知，就是5 000吨以下的造纸厂，在检查团走后，又悄悄恢复生产了。已经投入数百上千万的乡村企业，怎么能说关就关？设备闲置怎么办？职工下岗怎么办？银行贷款由谁归还？乡、县财政怎么办？大办乡村企业，脱贫致富，不也是中央的号召吗？”我说：“淮河数百条大小支流，多半已受造纸厂与皮件厂的废水污染，如果惠济河完全成了一条地上臭水沟，这总是一个问题呀！”厂长说：“这个我们是知道的。但要我们乡镇企业自己出资建污水处理车间，据说得花几百万元，我们哪来这笔钱呢？”

看来，中央单纯用行政指令“关厂”的办法来治理日益严重的淮河污染问题是不行的。关键在于污水处理的成本问题。将污水处理成本降低到此类企业能够承受的程度，是两全齐美的根本出路。或进行技术革新，或将全县范围内的同类企业合并，集中处理污水以降低成本。在黄淮平原上发展乡镇企业，必然以农副产品加工业为主。以麦秆为主的造纸厂与以猪、牛、羊皮为原料的皮革厂，是黄淮平原上的两大主要产业，然而又是污染严重的产业。中央政策的重点，不在于“关厂”，而在于治污染，在于企业有经济能力治理污染。我们应从税收优惠、技术革新、集中治污等几个方面多想点办法。单纯的“关厂”，实是下下之策。

下午2时，一个仅能容纳七八十人的镇政府二楼会议室已座无虚席。我作了题为“农民、农业、农村与现代化”的讲演。题目虽大，但内容相对集中，主要围绕三层展开：一是人均耕地面积对发展经济作物的制约作用，二是分散经营的农民对市场价格的一般反应模式，三是地方政府在经济发展中的职能与“权限”。

整个讲演历时2个半小时。与会者的理论接受与反应热烈程度，实出我意料之外。或许是这2天半的调查帮了我的大忙，因为我引证的事例，差不多都是他们亲历或亲闻的。理论是朴实的，它只不过将与会者已有的感受与经验，组织起来并加以条理化，从而揭示出各经验理象间的相互关系而已。如果讲演能达此目的，这在与会者的心理上必将产生一种愉悦，在认识上达到提高。一旦分散、凌乱、模糊的感觉得到理论的澄清，与会者一定会发出“啊，原来如此！”的惊叹。眼睛里、脸庞上便会流露出会意的笑容。这既是一种理论确信，又是讲演者的最高回报，否则便是“对牛弹琴”。这成语本义是嘲笑“牛”，其实是嘲笑不解“牛”意的弹琴者，是谓“乱弹琴”。

讲演的成功，撤除了我这个外来调查者与乡镇官员间的无形阻隔。晚6点，田书记请我们吃饭。席间，他谈到乡镇党委书记的职责与困境。

他说，乡镇党政一把手的全部工作，便是接受并落实上级党政部门下达的各项任务，作为一级地方政府的首脑，极少有自己的独立思考与计划，无法根据本辖区内的具体情况，因地制宜地开展工作。全部精力差不多集中于应付上面的各项检查评比，整天忙得昏头转向。计划生育工作，一票否决；综合治理工程，一票否决；乡镇企业工程，一票否决。我问这“一票否决”的具体含义是什么，田书记说，所谓“一票否决”，就是该项任务没有达到上级规定的指标，就可据此而否定你在全年内的全部工作。这一项工作没有达标，其他指标完成再好，也加以全盘否定。如“一票否决”了，那么主管这项工作的人，将就地免职，或通报批评。乡镇党委书记、乡镇长也同时负有连带责任，给予“出示黄牌”的警告。“上面一手拎着你的乌纱帽，一手提着‘上方宝剑’，弄得我们整天提心吊胆，战战兢兢的。上面下达的某些指示与任务，我们明知不切实际，也不得不照样执行。上面压我们，我们压村干部，一级压一级，强行推下去。一旦出了问题，引起群众反抗，上访、上告，他们又说你工作作风简单粗暴。中国的官，越往下，权越小，责越重。作为中国最低一级的乡镇官，尤其是第一把手，实在很难。上级制定的一些不切实际的高指标及频繁的检查评比，不是逼出上访上告，就是逼出各种弄虚作假的汇报数字出来。”

我说：“如果上级政府与部门不给下级政府规定任务与指标，或规定了任务与指标也不下来检查评比，下级党政官员能否按照上级一般精神与本辖区实际状况制定自己的工作规划，并有效地执行呢？”田书记说：“这就因人而异了。省委书记在一次会议上曾经说过‘不给你们压任务，下指标，你们就不动；给你们压任务，下指标，你们又乱动’。这种情况确实普遍存在。能按照中央精神，按照法律，按照本地区实际情况而自觉有效地工作的地方官员，当然不能说没有，但确实是极少数。”

要么不动，要么乱动，言简意赅地道出了现行政治体制下，在行政管理上的两难处境。何种制度安排，才能使各级党政部门官员既有效又有序地行动起来，是中国政治体制改革的中心议题了。

晚8时，散席。田书记还有一个会议。他确实很忙，相约次日上午抽空再深谈。