9月17日　一本有趣的通讯录

时大时小的雨，飘落了一整天。我独处旅舍，草拟明晚报告的详细提纲。其实，这也是对中原数月调查过程中所看所谈所思所虑的一个清理与总结。报告主题是“县乡地方政府、承包制小农与市场经济之关系”。

一、关于土地承包制下的小农经济。

1. 从土地集体所有制、集体耕作制与分配制向土地家庭承包制的推进是中国农村改革的起点，也是中国改革开放的起点。由此而引发出来的一系列经济、社会之变化，远远超出我们的始料所及。

2. 人们首先感到的是土地家庭承包制的优点：农户生产积极性的普遍提高，精耕细作，使得中国的农业产量在推行承包制的最初四五年内持续增长；管理成本的降低也使原来直接负有农业生产管理之责的乡村组干部以为方便；获得经营权与人身自由的农民既从产量的增加中获益，达到温饱，也从集体束缚中挣脱出来，获得支配自身劳动力的自由。

3. 自80年代中期以来，一部分从事农村经济研究的人士与部分地方党政官员发现土地家庭承包制的内在缺陷：①地块分散给农户往返劳作、机耕带来不便。②一部分农户弃农经商导致部分耕地的荒芜或粗放经营。③给水利建设的投入带来了很大的不便与困难。④集体经济的瓦解使得相当一部分农村基层政权处于半瘫痪或瘫痪状态。⑤土地的频繁调整促使许多农户对土地的“掠夺性”经营，如此等等。不少人问，土地家庭承包制对农村经济的进一步发展是否还具有潜力？他们认为：农业的根本出路在于机械化与规模经营。但如何才能达到规模经营，提高人均产量的最大化？有两种看法，一是在新的基础上，重新集体化（如双层经营与管理），一是通过土地私有化、兼并而达到规模经营。这两种看法都将土地家庭承包制视为一种短暂的过度形态。当然，持上述观点的人只是少数。重要的是千百万农户与中央都认为，土地家庭承包制是应长期坚持的根本制度。

4. 可以相信，土地家庭承包制是今后相当长的一个历史阶段内农村经济发展的基础，是中国广大农村社会稳定的一块基石，也是中国农民唯一能接受的一种土地分配制度。我们所要研究的是，千百万规模狭小且相似的小农经济如何增加亩均或人均产出并与大市场相连接的问题，据此，地方政府能够做些什么，不能做些什么，应该做些什么，不应该做些什么。一句话，地方政府与官员必须转变观念与职能，以便与变化了的农村现实相适应。

二、承包制下的小农经济与大市场的关系。

1. 从计划经济向市场经济的转轨，是中国经济改革的一个确定不移的方向。一方面，中国内地的广大农民，已与大市场（主要是农副产品销售市场与劳动力市场）发生了密切的联系，没有一个农户可以脱离市场而只与土地交换为生。另一方面，内地广大农民十分缺乏进入全国性大市场的经验。更为重要的是，规模狭小且分散经营的农民单凭自身的力量，很难对变化着的市场价格作出准确且有效的反应。

2. 内地世代生活在村落之内且依土地为生的村民，只具有如下几类传统经验：一是与土地相交换。二是依靠亲友关系网络，通过礼尚往来方式进行物品与劳务交换的经验。三是与政府相“交换”。种田纳“皇粮”在村民看来是“天经地义”的。四是与周围集市相交换。超出集市范围的交换，通常由中间商来承担。因此，在短短十数年内便置身于全国性市场中的内地村民，要他们对农副产品的市场价格波动作出准确而有效的反应，这是有困难的。这需要有一个相当长的学习与适应过程。

3. 对内地绝大多数县、乡来说，最重要的生产部门依然是农业。农业生产的基本单位是农户。对于广大农户来说，一是要提高农副产品的产量。二是降低生产成本。三是能卖出一个好价钱。或说，土地家庭承包制下的小农经济能否进一步增产增收，这对于中西部广大地区来说，远比东南沿海地区重要得多。然而，要使千百万分散经营的农户同时解决上述三位一体的任务，关键在于能否建立起一个廉价且有效的专业化社会服务体系以及将各农户提供的小宗农副产品集中加工与大量销售的体系。

4. 如何培育与建立专业化服务体系与销售体系？一般认为有三种途径：一是通过市场而自发地形成。但这一过程十分缓慢，且有可能使农民处于被“中间商盘剥”的境地。二是通过农户间的各种自愿的联合以解决在各自生产与销售过程中的共同问题，但农民缺乏平等协商合作的经验与能力，因而无法达到自愿的联合。三是地方政府对原来的职能部门（如农技站、农机站、种子站、水利站、畜牧站、供销社等等）进行改造，使这些“对上负责”的政府衙门转变成为“对农户服务”的体系。

三、从计划向市场转轨过程中的地方政府。

1. 农村土地家庭承包责任制的推行，意味着从集体经济向承包制下的小农经济的转移，从农业自然经济向市场经济的转移。“经济基础”的变化，势必引起政治“上层建筑”的变化。在考察地方政府机构职能变化时，应将“被动适应”与“主动适应”区分开来。

2. 原有的“条块分合”的地方政府管理体系是适应计划经济需要而建立起来的。随着“经济基础”的变化，整个地方政府实际处于“被动适应”的状况。“被动适应”表现在如下三个方面。

①有些条条（即政府某些职能部门）的实际职能已由农户与市场承担了，但这些条条依然没有被撤销。如农机站、农科站、种子站、供销站、畜牧站等等。当然农户与市场并没有很好地担负起这些职能。

②有些政府职能部门因所承担任务的扩大而急剧膨胀起来。如社会治安的恶坏，使公安部门扩大编制，司法部门也是如此。其他如工商、税务、银行信贷、部门机构不断扩大。扩大的最为迅速的是计划生育部门，原来公社时代仅有一人兼管，如今每乡有二三十人。

③为解决新形势下出现的新问题而不断增设新的条条与机构。如为了集中管理村提留与乡统筹款而专设乡农经站，为管理市场经济中的物价问题增设物价局，为管理新出现的乡村企业增设乡镇企业管理局，为管理城乡用地问题增设土地管理局，如此等等。只有当某些“新情况、新问题”成为全国性问题时，才有可能在中央增设机构，然后各省、市、县、乡相应增设，形成新的条条，以处理新的问题。

3. 由于上述三种情况，导致改革开放二十年来地方党政机构不断增多，人员不断扩大。一乡党政人员从公社末期的二三十人，急剧攀升到百余人甚至二百余人。县级党政人员，从原来的一二百人扩张到七八百人，甚至千余人。当然，农村复退军人与大专以上毕业生就业安置，也是导致党政机构人员扩大的一个重要原因。

4. 地方党政机构，一多、二肿，由此导致效率低下。或说用“增条、扩条”的办法来被动应付变化中的经济、社会状况，是地方政府管理成本不断攀升的重要原因。在农业大县、大乡的两级财政收入，相当一部分，或说大部分用于支付党政干部的工资，以解决“吃饭问题”。

5. 改革开放以来，除了县、乡党政机构一多、二肿外，各机构的“办公成本”急剧上升，与各级官吏要求提高福利待遇的压力，是另外两个最引人注目的现象。

①党政各机构的“办公成本”包括：A办公室内条件的普遍改善、办公大楼的兴建。B吃喝送礼的招待费用（主要是应付上级部门官员的各种检查）C交通通讯设备的现代化（县各局委办主要负责人与乡镇第一二把手基本上配备轿车与手机）D有车必修路，乡、县通路必须“硬化”。（当然，道路投资，村民也得益）

②干部的奖金与住房等福利（原来的基本工资太低）。这又促使各部门投入很大精力搞创收。利用行政力量搞创收，又是导致乱收费、乱摊派的源头之一。

6. 地方党政机构，一是要吃饭，二是要办公，三是要做事，但在经济落后的农业县、乡，其财政收入（包括预算内收入与预算外收入）只能解决干部们的吃饭问题与办公问题，很少有替地方办事的钱。故乡、村干部自嘲式地把自己的职能概括为“征粮、征款、刮宫流产”。

7. 地方政府如何解决“被动应付”局面，变“被动应付”为“主动适应”，这是当前中国地方政治改革的中心课题。这个问题不解决，那么负有“发展地方经济、改善人民生活”之责的地方政府，很有可能成为这一目标的障碍。这决非危言耸听。

四、地方政府必须主动适应承包制下的小农经济与市场经济。

1. 地方党政各机构必须精兵简政，大力降低管理成本，提高工作效率。

2. 地方政府发展农村经济的两种思路、两种方法。

①一种思路是置农业于不顾，或少顾，集中精力发展乡镇企业。这条道路，在江浙沿海乡村证明是可行之路，但在内地绝大部分乡村却是困难重重。原因在于从传统的农耕生存方式向工商生存方式的转移有一个自然发展过程。从一个散漫成习的村民转变为一个守时、守纪律的工人，从一个仅具家庭农业管理经验的村民转变为一个能够管理企业的厂长，从一个从来没有成本核算意识的村民转变为具有企业成本核算能力的经理，从一个只具有与周围集市相交换经验的村民转变为一个具有全国大市场眼光的企业家，要一个刚达到温饱的乡村积累起数十百万企业资金，如此等等，这需要一两代人坚持不懈的共同努力。“无工不富”这是一条真理，但在传统农业县、乡发展工业，需要诸多条件（如人才、资金、技术）的缓慢积累。操之过急，必适得其反。在这方面，教训实在不少。

②另一种思路是将经济发展重点放到农业与农户上。这便是舞阳县富民工程的总思路。在人均1.5亩左右的耕地上与每户的庭院里，确实大有文章可做。这是一条较慢、但较稳健的经济发展思路。将剩余劳力，通过技术培训而有组织地输入经济发达地区，其意义不仅在于他们带回家乡的劳务收入可增加储蓄率，更重要的是一种人才技术的培训，这对本地工商业的发展具有十分重要的意义。

③一种方法是单纯使用“行政指令”。沿袭计划经济的老办法来对付承包制下的小农经济与市场经济，不仅无效，甚至有害。用行政指令搞乡村集体企业，充其量能搞起一个企业的“硬件”——划出一块地皮、盖一个厂房、购买一台机器——仅此而已，但行政命令决无能力创造出企业正常运作所必需的“软件”。若用行政指令直接干预农户，既违背中央精神，更违背农户意愿。用行政指令或能突然增加某类农副产品的供给，但在销售渠道不畅情况下，往往导致该类产品价格的急剧下跌，从而使农户蒙受重大经济损失，也使地方政府的威望扫地。在内地确有不少党政官员十分迷信自己手中的行政权力，以为行政权力无所不能。然而，市场经济这只“看不见的手”远比“行政权力”这只看得见的手强大得多。

④另一种方法是集中力量发展专业化、服务体系与农副产品加工、销售体系。所谓“转变地方政府的观念与职能”，就是要转移到承包制下的小农经济与市场经济上来。承包制下的千百万农户是一个独立自主经营的“小企业”。地方政府只能用劝告、示范方法影响农户的生产行为，而不能用行政力量直接改变他们的生产行为，这也就是“政企分开”。同时地方政府的主要经济职能应转移到各独立经营的农户做不好或不会做、但又必须做的公共服务领域中来。

晚饭后，县组织部小宋、小冯诸人来旅舍闲聊。谈及县、乡一般干部的工资待遇及家庭生活。冯以他的家庭为例。

小冯，现年30岁，一家三口。冯在县组织部任职，副科，月薪305元，妻子在乡财政办任职，月薪260元，全家每月总收入565元。儿子入幼儿园，每年要支付1 000余元。住房是妻子所在单位分配的：乡财政所为解决部分职工住房问题，让出一部分办公室。他家住两小间40平方米，烧液化气或煤饼。“这点工资收入，仅能养家糊口而已，如夫妇俩都在县、乡机关工作，生活情况大体如此。说实在的，县、乡机关一般干部的生活水平比普通农民略好一些，只是在一般群众心目中，干部的社会地位比较高。”

又说：“县财政只负责各部门的基本工资与办公费。至于工作人员的福利与部门对外交往增多而支付的送往迎来费用，得靠各部门自己创收。因全县的富民工程由组织部门主要负责，故会议与招待费比其他部门多一些。省、市到此开会，上面拨一定的会务费，我们可以从中节省一部分下来，若不足，亦可向财政再要一点。总之，开会还是有利可图的。另外我们创办两个经济实体，全部搞私人承包，每年各上缴4万元。总共估计起来，一年可创收10余万、不足20万。与组织部全年的工资与办公费相当，这在党政各部门中，我们还算是比较富裕的，有不少部门，简直是清水衙门，日子挺不好过。”

小宋手里有一本县统一印制的“通讯录”，我拿过来翻了一翻，都是些手机与BP机的号码，县、乡干部的通讯已现代化了。再仔细翻阅，我发现了一个有趣的现象，即按手机与BP机的有无，可将全县干部划分成三个等级：

第一等级：只有手机号码，而无BP机号码，县委书记一人而已。

第二等级：既有手机号码，又有BP机号码，约30余人。

第三等级：只有BP机号码而无手机号码，约二三百人。

“通讯录”是全县主要干部之间的信息交流系统。“只有手机而无BP机”，表明是全县只向下发令而不受令者，只有县委书记一人而已。“只有BP机而无手机”者，表明只是受令的办事者。当然，还有更深一层的文化意义，古代社会用“服式”与“轿舆”来表示官阶高低，如今用“轿车”与“手机”来表示官位的大小。“轿车”与“手机”当然有它的实用价值，但更具有官阶、身份、地位的外显价值。中国县乡官员皆用“轿车”与“手机”，恐怕更着重的是社会地位的外显价值，由此而推动中国的新兴产业部门——轿车业、通讯业与交通业——的迅猛发展。