二、嚴格控制傳媒的法律與政策性法規體系

中國的法律體系與西方民主國家有很大的不同。除了全國人大（有地方立法權的則由省人大）這壹號稱“橡皮圖章”的“立法機構”通過的法律之外，在社會生活秩序中起重要作用的還有中國國家最高行政機關國務院制定的各種“行政性法規”。由於“憲法”要考慮壹個國家在國際社會中的“形像”，故需要承認公民享有“言論自由”。但在社會生活中，憲法權利形同虛設，起實際作用的是旨在限制言論自由的各種法律與不斷頒布的“行政法規”與“政府令”。

1.憲法

在中國，新聞媒體與中國政府之間的關系壹直由共產黨制定遊戲規則，掌握“發牌權”，新聞媒體處於受嚴格控制狀態。從字面上解讀，中國的新聞媒體與公民享有各種自由，如憲法第三十五條規定，“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、遊行、示威的自由。”第四十七條規定，“中華人民共和國公民有進行科學研究、文學藝術創作和其他文化活動的自由。”

但如果有人根據上述紙面規定去認識中國現狀，肯定大謬不然。事實上，中國公民從來就未真正享受到憲法上規定的種種權利。因為所有的法律、行政法規、行政規章以及地方性法規恰好都是嚴格限制中國公民享受憲法所賦予的上述自由。

2.法律

真正在新聞管制中起作用的是如下壹組法律，而且這些法律正好與憲法精神相違背。不過在中國政治生活中，這種自相矛盾的現象早已為中國人司空見慣，他們已經將這種矛盾現象當作現實接受下來，至多會說壹聲略帶諷刺的話：“咱們這是有中國特色的社會主義”。

從1978年以來，中共政府壹共制定了如下3組最重要的基本法律：《刑法》（1979年通過，1997年修訂）和《刑事訴訟法》（1979通過，1996年修正）；《民法通則》（1986年）和《民事訴訟法》（1991年）；《行政訴訟法》（1989年）和《行政處罰法》（1996年）。上述法律與新聞活動都有十分密切的關系。《刑法》規定，“以造謠、誹謗或者其它方式煽動顛覆國家政權，推翻社會主義制度的”，“為境外的機構、組織、人員竊取、刺探、收賣、非法提供國家秘密或者情報者”，壹律構成“危害國家安全罪”。《保守國家秘密法》（1988年5月施行）對保密制度和泄密的法律責任作了規定，但“國家機密”卻被定義為壹個指稱範圍相當寬泛的概念，所以這條法律從90年代以來，成了中國政府專門用來壓制對政府持批評態度的知識分子以及異議人士的“專用武器”。由於這壹武器行之有效，中國政府自2002年以來準備將本來許諾享有“壹國兩制”之惠的香港也納入中國大陸的法律體系，如“二十三條立法”的中心內容就是危害國家安全罪、陰謀顛覆政府罪、泄露國家機密罪與陰謀分裂國家罪。

3.行政法規

未經正式立法，但由中國政府頒布，實際上對出版新聞行業起法律作用的行政法規有：《關於嚴禁淫穢物品的規定》（1985年）；《關於嚴厲打擊非法出版物的通知》（1987年）；《外國記者和外國常駐新聞機構管理條例》（1990年）；《衛星電視廣播地面接收設施管理規定》（1994）；《音像制品管理條例》（1994年）；《電影管理條例》（1996年）；《出版管理條例》（1997年）；《印刷業管理條例》（1997年）；《廣播電視管理條例》（1997年）。上述這些行政法規幾乎涵蓋了所有大眾傳播媒介的管理。從表面上看，上述法規似乎社會管理職能大於政治控制功能，但只要結合共產黨宣傳部門控制傳媒的具體作為來看，就可以明白這些法規的真正意圖。

4.行政規章

行政規章主要是國務院所屬廣播電影電視部和新聞出版署發布的有關報刊、廣播、電視的專門規章。這類規章大致包括如下幾類：A.有關新聞媒介管理的規章。如新聞出版署於1988年發布《期刊管理暫行規定》，於1990年發布《報紙管理暫行規定》，以及《關於廣播電臺電視臺設立審批管理辦法》（1996年）等。B.“保密法”規章。根據《保守國家秘密法》，國家保密局、中央對外宣傳小組、新聞出版署、廣播電影電視部聯合發布《新聞出版保密規定》（1992年6月13日），《加強對外合作出版管理的暫行規定》（1981年10月12日），《中央宣傳部關於期刊對外發行問題的通知》（1980年7月26日），《中國科學院關於科技人員向國外投稿問題的通知》（1982年4月10日），《中央宣傳部關於防止在文章或學術資料中泄露黨和國家機密的通知》（1980年7月26日），《國務院辦公廳關於嚴格管理對外發表統計數字的通知》（1983年3月8日），《中央宣傳部關於不得在新聞報導、文學作品中泄露中緬邊境貿易情況的通知》（1988年6月17日）。“保密範圍”之廣，令人嘆為觀止。C.關於取締、打擊非法出版物的規章。主要計有下列各項：國務院《關於嚴禁淫穢物品的規定》、《關於嚴厲打擊非法出版活動的通知》、新聞出版署發布的《關於認定淫穢及色情出版物的暫行規定》（1988年），《關於部分應取締出版物認定標準的暫行規定》（1989）；公安部與新聞出版署聯合發布《關於鑒定淫穢錄像帶、淫穢圖片有關問題的通知》（1993）。D.有關新聞單位經濟活動的管理規章。1988年新聞出版署與國家工商行政管理局聯合發布《關於報社、期刊社、出版社開展有償服務和經營活動的暫行辦法》。E.約束新聞從業人員行業道德的規章。如1993年中共中央宣傳部與新聞出版署聯合發布《關於加強新聞隊伍職業道德建設，禁止“有償新聞”的通知》。1997年，中宣部、廣播電視部、新聞出版總署等又發布《關於禁止有償新聞的若幹規定》。

A、B兩類主要是政治控制，C類是約束傳播行業制造社會不良影響，D類是限制報紙利用行業的壟斷性優勢為部門利益服務，E類則是約束新聞從業人員的個人職業道德。但中國傳媒業的主管官員都知道上級懲罰的底線在於政治控制，多年以來都很“自律”，因此A、B兩類行政規章得到認真執行，後3類實際上從未起到真正的約束作用。

媒體對新聞的取舍本來應該是根據事件的新聞價值和媒體的編輯方針作出決定。這壹原則在中國新聞界也獲得表面上的承認，甚至成了中國政府常常宣稱的陳詞濫調。但實際上，《報紙管理暫行規定》規定：“我國的報紙事業是中國共產黨領導的社會主義新聞事業的重要組成部分，必須堅持為社會主義服務、為人民服務的基本方針，堅持以社會效益為最高準則，宣傳馬克思列寧主義、毛澤東思想，宣傳中國共產黨和中華人民共和國政府的方針政策；傳播信息和科學技術、文化知識，為人民群眾提供健康的娛樂；反映人民群眾的意見和建議，發揮新聞輿論的監督作用。”從這壹條文可以看出，被中國政府賦有確切定義的“社會效益”是報紙的“最高準則”，“宣傳”是報紙的主要功能，至於“傳播信息”、“輿論監督”則在其次。而中國政府奉行的所謂“原則”其實很簡單，即對黨與社會主義有利的，大加宣傳；對黨與社會主義不利的，要嚴格禁止。前述新聞法規中的許多規定，實質上都是圍繞著宣傳和禁載兩個方面。媒體的“宣傳功能”被中共視為保證新聞傳播活動為他們心目中的“善”服務；“禁載”則被視為防止新聞傳播活動為他們心目中的“惡”服務。基於此，《報紙管理暫行規定》第8條明確規定了禁載內容，如“任何報紙不得刊載下列內容：違反法律、顛覆政權、反對共產黨領導、損害國家利益、破壞民族團結、破壞社會安定、宣傳兇殺色情、誹謗和侮辱他人等。”

5.地方性行政法規

地方性法規是由省、自治區、直轄市以及省、自治區人民政府所在地的市人民代表大會的常務委員會，根據行政區域的具體情況和實際需要所制定的規範性文件。以“新聞管理”為名的地方法規至今只有壹部，這就是1996年河北省人大常委會通過的《河北省新聞工作管理條例》。規範圖書出版活動的地方法規共有：《雲南省出版條例》（1989年）、《上海市圖書報刊管理條例》（1989年制定、1997年修改）、《北京市圖書報刊音像市場管理條例》（1990年）、《安徽省圖書報刊出版管理條例》（1996年）等。規範廣播電視活動的地方法規有《山西省廣播電視管理條例》（1995年）、《新疆維吾爾自治區廣播電視管理條例》（1995年）、《貴州省廣播電視管理條例》（1996年）等。