十一、选区与种族：怎样才算真正平等？

消除公立学校的种族隔离现象，只是美国政府解决种族不平等的一项最重要的工作，但并不是其全部的工作。而且，种族问题涉及美国社会的方方面面，要解决这一问题，最高法院的作用虽然重要，但却有限。一个健康的民主社会，要应对任何重大社会难题，主要的还是要靠政治，也就是立法和执法机构。而要寻求一个公平的政治解决之道，首先就要赋予所有公民平等的投票权。

在美国，投票权平等至少包含以下两层意思：第一，一人一票，每个合格的选民都有投票权;如果是代议制，每张选票的“含金量”（所代表的人数）相等，即每一选区的选民人数应大体一致;第二，在一人一票，选区选民数大体一致的情况下，禁止出于政治目的而选区滥划。根据不同动机，这种做法大致又有两种情形：种族上的选区滥划和党派上的选区滥划。这里主要论述种族上的选区滥划，以及最高法院在这一问题上的立场。

1965年，美国国会通过《投票权法》，禁止以人种或肤色为依据，剥夺或损害少数族裔的投票权。《投票权法》第2条还特别强调，少数族裔平等地参与政治过程、选举自己代表的机会应该得到保障。[123]实际上，早在《投票权法》通过之前，沃伦法院就已经开始了在这方面的努力。在1960年的一个案件中，最高法院一致认为，以侵蚀少数种族的投票权为目的而重划选区，侵犯了宪法所保障的投票权。[124]《投票权法》通过之后，最高法院又在后来的3起案件中进一步认为，合并选区或多候选人选区（multimemberdistrict）与宪法以及《投票权法》的要求不相符合。上诉案例有一个共同特点：各州试图侵蚀少数种族投票权的意图都比较明显，这实际上也是最高法院一直坚持的标准。但是，如果只有歧视后果，却无明确歧视意图，又该如何处理？对此，最高法院态度并不明确。在1980年“博尔登案”[125]中，最高法院裁定，仅仅举证歧视的后果并不足于要求第十四修正案对涉案问题给以“严格审查”，要做到这一点原告必须能够证明被告具有种族歧视的意图或目的。但是，原告的这种举证责任实在是过于沉重，因为州在划分选区时即便有歧视意图，也不会表现出来。因此，马歇尔大法官强烈质疑这一“歧视意图”标准，坚决主张“歧视后果”标准。两年后，最高法院又微调了这一立场，认定在涉及选举权的宪法诉讼中，如果黑人在政治参与中受到特别的忽略，同样可以证明州的选区划分具有种族歧视意图。[126]同年，国会也通过1965年《投票权法》的修正案，规定可以从“歧视后果”来判定州的选区划分措施是否违法。这一修正案随后得到了最高法院的承认。[127]

无论是意图，还是后果，原告都必须证明被告有违宪行为，这实际上也是多数种族侵蚀少数种族投票权诉讼的常见模式，这类诉讼相对比较好解决。更为棘手的却是另一种重划选区：通过重划选区，在尽可能多的选区内，确保少数种族选民占据多数，以保证他们的代表当选，从而不正当地侵蚀了多数种族（族裔）的平等投票权。1977年“凯里案”[128]就是一例。1972年，为了保障少数种族的平等投票权，纽约州在划分选区时，把金斯县划出了3个非白人选民占多数的选区。为此，居住着30000犹太人的威廉斯堡地区被一分为二，分属两个不同的选区，此前，威廉斯堡一直都是在一个选区之内。于是，犹太人组织挑战这一划分根据（以种族为依据）的合宪性，联邦地区法院驳回了犹太组织的诉讼理由，上诉法院和最高法院先后表示认可。

纽约州这一“偏爱”少数种族的做法，与1965年的《投票权法》密切相关。该法不仅仅是平权法，而且也是补偿法，补偿黑人过去在投票权问题上所受到的歧视。其中第5条规定：在历史上曾经有过投票歧视的州，在重新划分选区时，必须使少数种族代表的比例与其人口比例相适应。这一条具体实施起来，就会成为一种简单的数学计算：如果某一州有8个国会众议员选区，人口的四分之一是黑人，那么，在划分选区时就必须划分出两个（四分之一）黑人占人口多数的选区，以保证至少有两个黑人能当选为国会议员。这一做法在黑人比较集中且成片居住的州当然没什么问题，但在黑人居住分散的州，问题就大了。为了尽可能地将分散居住的黑人划进同一选区，某些选区的界线可谓奇形怪状。有时候，为了将两个分散的黑人居住点连接起来，不得不划进一些多数种族作为两者之间的连接“走廊”。这一矫枉过正的做法在1993年“雷诺案”[129]中遇到了挑战。

十年一度的人口普查后，1990年北卡罗来纳州需要重划选区。遵循《投票权法》的要求，该州将第一和第十二选区划分为黑人选民占多数的选区。[130]对于这两个选区的形状，有记者这样形容：第一选区就像一只撞死在汽车挡风玻璃上的臭虫;至于第二选区，蜿蜒狭窄，基本上是沿着一条高速公路而划。鲁思·肖是涉案选区的白人选民，曾经是位军法官。尽管他一向主张保护黑人权益，但这次，他觉得以这种选区划分实在太离谱了。为了法律的尊严，他以违反了宪法第十四修正案的平等保护条款为由，将联邦司法部长雷诺告上法庭。[131]最高法院的多数意见（5∶4）支持了肖的立场，认为白人选民有权在此类案件中提起诉讼;如果州政府能证明这样划分选区符合紧迫的政府利益，则重划选区不违反平等保护条款。奥康纳大法官还在多数意见中要求，最高法院应该对此类案例采取“严格审查”标准，而不能屈从于国会的权威。

两年之后，在“米勒案”[132]中，同样的问题再次出现。在1992年的选区划分中，佐治亚州将3个选区（第二、五、十一选区）划为黑人选民占多数的选区。戴维达·约翰逊是来自第十一选区的白人选民，他将州长泽尔·米勒告上法庭，认为第十一选区完全以种族作为划分根据，不符合平等保护要求。依据“雷诺案”的严格审查标准，联邦地区法院判定第十一选区区划违宪，米勒州长上诉。最高法院再次以5∶4的多数意见认可低级法院的决定，并认为州不能单凭种族划分选区;如果原告能证明州的确是在这样做，则州的这种划分方式无效。佐治亚州只得重划选区，结果只保留了一个黑人占多数的选区。[133]

但是，佐治亚州重划选区后，民权组织开始抗议，并采取了法律手段，将官司成功地打到最高法院，是为“艾布拉姆斯案”[134]。但最高法院认为，佐治亚州重划选区（只剩一个黑人占选民多数的选区）并不违宪，因为佐治亚州在划出一个黑人占多数的选区后，剩下的黑人选民居住分散，如果不以种族为标准划分选区，根本不可能再划出两个黑人选民占多数的选区。在法院的多数意见中，肯尼迪大法官重申：种族不能成为划分选区的“头号因素”。最高法院的言下之意是，地区之间的联系以及居住模式上的分散或集中，这些传统因素才是各州选区划分时首先要考虑的因素。但布雷耶等4位自由派大法官却不同意法院的多数意见。现在，该轮到自由派法官“司法克制”了。布雷耶认为，划分选区根本就不是最高法院的事，最高法院以及地区法院的这种做法是篡权，缺乏对立法机构应有的遵从，会妨碍立法机构利用重划选区来补偿受过歧视的少数种族。

在“米勒案”和“艾布拉姆斯案”之间，1996年最高法院还同样以5∶4判决得克萨斯州的3个选区划分违反了平等保护原则。[135]当时，得克萨斯州以族裔因素为根据，重划出两个黑人占多数的选区和一个拉美裔占多数的选区。

从最高法院上述四个案件中的投票情况来看，大法官们的立场可谓泾渭分明，5票的多数均是来自伦奎斯特、肯尼迪、奥康纳、斯卡利亚和托马斯，而少数派大法官自1995年以来就固定在布雷耶、金斯伯格、苏特和史蒂文斯身上，显然，要改变最高法院在这一问题上的立场，必须先改变最高法院的人事构成。宪法解释的多样性以及法院判决的偶然性，由此可见一斑。不过，法院的多数意见虽然一再否决基于种族因素的选区重划，但对于这一做法的“罪魁祸首”1965年《投票权法》却网开一面。毕竟，作为20世纪60年代美国民权运动的主要成果，《投票权法》太重要了。吸取了20世纪30年代经验教训的最高法院，自然不愿意与它直接对抗。它只有等待国会在2007年《投票权法》到期后，来重新决定是终止、还是修正或者延续这一重大民权立法。