十五、州主权豁免论复兴

作为美国法学中主权理论的主要方面，主权豁免原则是指，未经得其同意，不得起诉政府。美国宪法第3条第2款赋予联邦法院（包括联邦最高法院以及根据国会要求而建立的低级法院）审理不同州公民之间争讼的司法管辖权。在1787年费城制宪会议上，主张维护州权的代表就认为该条款有损于主权豁免原则。针对这种担心，主张建立和加强联邦权力的代表则表示，这一条款只是陈述联邦法院的司法管辖权，并不意味着未经州的同意个人有权起诉州。尽管宪法最终按照后者的意见通过了，但是，主权豁免的传统依然根深蒂固。在1793年最高法院接受“奇泽姆案”，并驳回佐治亚州的主权豁免请求后，反联邦派立即发动了一场修宪运动，并在短短两年内获得成功，这就是美国宪法的第十一修正案。该修正案明确规定：“合众国的司法权，不得被解释为适用于由他州公民或任何外国公民或国民对合众国一州提出的或起诉的任何普通法或衡平法的诉讼。”[166]很明显，此修正案禁止的只是联邦法院就一州公民起诉他州（政府）的司法管辖权，可是，如果一州公民在联邦法院对本州政府提出诉讼，是否也在禁止之列呢？这一点当时并不清楚，直到一个世纪后，最高法院才作出否定的回答。从第十一修正案通过的历史背景出发，最高法院认定一州公民也不能在联邦法院直接起诉本州政府。[167]

上述判决有几点值得特别注意：第一，两案禁止的只是由他州或本州公民（在联邦法院）直接起诉州政府，州政府的官员和下级政府以及相关的官员并不在豁免之列，这些人或机构如果因其职务行为而造成违背联邦法律的侵害，受害人仍然可在联邦法院提起诉讼;[168]第二，两案禁止的只是在联邦法院提起诉讼，而未禁止在州法院提起诉讼，事实上，很多上诉到联邦最高法院的案件均来源于各州最高法院审理的由各州公民提起的对本州的诉讼;第三，两案并不涵盖州作为公诉人对公民提起的刑事诉讼;第四，如果事先获得州的同意，相关诉讼也可以进行下去。

由此可见，第十一修正案的实际限制性影响相当有限。特别是在进入20世纪后，最高法院通过第十四修正案“吸纳”了《权利法案》，使本来只针对联邦政府的《权利法案》也同样适用于各州;加上民权运动推动下产生的相关立法以及沃伦法院的革命性判决，联邦法院审理的以州为当事一方的案件越来越多，第十一修正案几乎为人所遗忘，为此有了“徒具其名”之谓。[169]

但是，为了实现其新联邦主义的信念，伦奎斯特法院却让它凤凰涅槃，不但复活了第十一修正案的主权豁免，而且赋予其新的含义。1996年，伦奎斯特法院牛刀小试。在“佛罗里达塞米诺尔部族案”[170]中，以5∶4的判决认定，国会的商事权并不意味着能在联邦法院起诉违反联邦法律的州。在第二年另一个类似案件[171]中，又以同样的5∶4为州的主权豁免辩护，认定州对自己土地的规制是州的一个主要职能;在这种问题上，未经州的同意，不得起诉州。

既然塞米诺尔部族一案禁止在联邦法院起诉违反联邦法律的州，那么，对于在州法院起诉本州，伦奎斯特法院的态度又如何呢？1999年“奥尔登案”[172]给出了解答。此案源于《公平劳动标准法》。一批处于试用期的缅因州雇员认为州政府违反了《公平劳动标准法》，便在州法院起诉本州。州最高法院以主权豁免为由驳回诉讼请求，联邦最高法院则以5∶4加以认可。

对此，苏特大法官提出了令人注目的异议，并得到了史蒂文斯、金斯伯格和布雷耶的赞同。在长达54页的异议书中，他指出，原告是以州违反联邦法律（而非州法）的理由提出诉讼，在这一点上，州不应享有豁免权。他的弦外之音是，如果州享有这种豁免权，那么，联邦的相关法律就应该无效，或者至少部分无效，因为这些法律大多都规定，如果州不能履行相关要求时，受害者可通过司法途径寻求救济。实际上，伦奎斯特法院正是沿着苏特所担心的这个方向发展。前面提到的2000年的两个案件（“莫里森案”和“金贝尔案”）就是例子。在前一个案例中，国会制定的《预防暴力侵犯妇女法》允许因性别原因而受到暴力侵害的妇女在联邦法院提起诉讼，但伦奎斯特在法院的多数意见中却认定，国家事务与地方事务之间应该有明确的界限，并非所有因性别而起的侵害都应在联邦法院寻求救济，进而宣布《预防暴力侵犯妇女法》部分违宪;在后一个案例中，最高法院认为国会制定的《就业年龄歧视法》无权使作为雇主的州政府站在联邦法院的被告席上，奥康纳在代表法院发表的多数意见时认为，政府在消除就业年龄歧视上的利益应该让位于州的豁免权。[173]

顺着这一思路，在“南卡罗来纳港务局案”中，最高法院终于将州主权豁免发挥到极致——就连联邦政府也不能对州提起诉讼。[174]州主权豁免原则的复活，推翻（或部分推翻）了民权运动以来的一些联邦立法，使各州免除了相当多的救济责任。与沃伦法院通过司法判决，来促进民权运动，进而推动民权立法制定的司法实践相比，伦奎斯特法院的司法实践可谓反其道而行之。面对同样一部宪法，同样一个最高法院，却因为大法官构成的不同及其所体现的美国政治思潮的变化与政治力量格局的变化，有着云泥之别的司法实践，这可以从正面说明“活宪法”的价值，也可以从反面消解最高法院公正无私的神话。

伦奎斯特法院在联邦制方面的司法实践，只不过是整个最高法院走向保守的缩影，这一保守倾向自伯格法院就已初现端倪。以开明判决与保守判决的比例计，沃伦法院时期的开明判决比例是80%，而到了伯格法院时期则降至30%。[175]

联邦最高法院的判决如此保守，那么，低级联邦法院的情形又怎样呢？前面曾提到尼克松、里根、老布什等共和党总统都十分重视联邦法官的选任，尤其重视候选人的政治倾向。至1991年秋，里根和老布什两人在不到三届总统任期内总计任命了837名联邦法官中的439名，超过了半数。[176]这些终身制法官使得当今联邦法院总体上呈现出保守倾向。而且，由于小布什也将任满两届8年，继续把保守的候选人送上联邦法官席，因此，在可以预见的将来，联邦法院系统只会更加保守。

面对整个社会的保守大潮，昔日在保护公众自由与公民权利方面立下“赫赫战功”的联邦法院可谓节节后退。[177]在此情形下，自由派只好另辟蹊径，同样是利用美国联邦制的特点，到州法院去寻求他们心中的正义。这一“东边不亮西边亮”的招数，又有新司法联邦主义[178]之谓。