六、总统的特权与豁免权

辞职后的尼克松依然官司缠身。为了拿回属于自己的白宫文件和录音带，尼克松又一次将自己的名字写进了最高法院的案例报告。

在尼克松辞职4个月后，福特总统签署、通过了一项《总统文件与资料保存法》，授权美国总务署署长管理尼克松留下的4200万页白宫文件和880盒录音带，并通过一定的程序，鉴别哪些材料是私人的，应该归尼克松个人所有;哪些由总务署保存，逐步向公众开放。按照历史惯例，这些材料，除极少数外，都应视为前总统的个人财产。此前，为了获得这些撰写回忆录所需的资料，尼克松曾与时任总务署长的阿瑟·桑普森达成一项协议：双方拥有同样权限来使用这些材料。就在协议达成10天后，国会通过《总统文件与资料保存法》，协议因此无效。尼克松一怒之下，将总务署长告上法庭，是为“尼克松诉总务署长案”[57]。以该法有违总统“行政特权”、三权分立原则为由，尼克松要求总务署局长交还自己任期内的白宫文件和录音带。

尼克松所谓的“行政特权”是指，总统认为自己有权拒绝向其他两个分支提供与自己行动相关的材料，因为在总统看来，这些材料与自己的敏感职位密切相关，应该保密;未经总统允许，无论是立法还是司法部门都无权查阅这些材料，更不能强迫总统交出这些材料。美国历史上，开国总统华盛顿曾拒绝向众议院提供有关《杰伊条约》的谈判材料，而杰斐逊总统也曾无视要他到国会作证的传票。[58]由此可见，虽然宪法没有提及总统的“行政特权”，但从宪制的实际运作来看，总统的权力确实有些特殊，伯格大法官在“美国诉尼克松案”中承认在某种程度上的“行政特权”并非完全没有道理。

但总统的“特权”并不是无限的，既然最高法院能逼在任总统交出录音带，也同样可以让卸任总统不再将白宫文件和录音带据为己有，因为在最高法院看来，国会肩负着保存和利用历史文献的重任，总统固然有“特权”，也不能超越国会的这一重要职责。最终，尼克松还是没能要回录音带。

与总统“特权”一样，总统的豁免权也是一项没有明确宪法依据、但一直为总统所援引的权力，简单地讲，这一特权是指，在任总统不能因为自己的职务行为（包括后果）而受到法院的审判。在1867年的“密西西比诉约翰逊案”[59]中，最高法院就曾以总统豁免权为由，拒绝了密西西比州提出的要安德鲁·约翰逊总统停止执行1867年《重建法》的要求。那时候，最高法院因为引发内战的“斯科特案”（1857）而正处于历史声望的低谷。与“斯科特案”相反的是，100余年后的“美国诉尼克松案”虽然也引发了一场危机，但其直接结果却是尼克松下台，非但无损于最高法院的威望，反而加强了人们对于法治的信心。

尚在尼克松辞职之前，一起与总统豁免权相关的案件就进入了联邦法院。该案的主角叫欧内斯特·菲茨杰拉德，此人原是美国空军的一名分析师。1968年11月在国会作证时，他认为空军运输机的造价过高，而且生产过程存在技术问题。菲茨杰拉德的证词没有被国防部和军火供应商采信。13个月后，他被解聘，而且再也没能在政府部门找到工作。为此，菲茨杰拉德怀疑这是政府对他在国会作证的报复。因为他听说总统的助手巴特菲尔德写过一个内部备忘录，说菲茨杰拉德这个人虽然是顶尖的成本专家，但不够忠诚，最好让他走人。“水门案”发后，尼克松交出的那部分录音带中就有尼克松咆哮着要“开除（菲茨杰拉德）那个狗娘养的”的话。[60]

有了这个“铁证”，菲茨杰拉德采取法律措施，将尼克松行政当局的一拨人告上了联邦地区法院，并且获胜。尼克松不服，认为自己是职务行为，享有豁免权，上诉至联邦最高法院，是为“尼克松诉菲茨杰拉德案”[61]。

等到最高法院判决这第三个尼克松案时，已经是20世纪80年代了。法院多数意见认为，由于近代才出现总统制，普通法历史上无先例可循，只能用美国的宪法结构和宪制传统来解释;由于总统职位独一无二，加上美国三权分立的宪法传统，总统的职务行为享有完全豁免，不应承担任何民事赔偿责任。

职务行为可以豁免，那么非职务行为呢？对于这个问题，1997年最高法院审理的“克林顿诉琼斯案”[62]给出了明确的答案。1994年5月6日，葆拉·琼斯——克林顿任阿肯色州长时该州政府的一名年轻女雇员，在联邦地区法院起诉现任总统克林顿，宣称他在州长任上时（1991年5月8日）对她进行过严重的性骚扰。以克林顿违反州和联邦的民权法、反性骚扰法为由，琼斯要求75000美元的实际损害赔偿和10万美元的惩罚性赔偿。

“琼斯案”争议的焦点在于：在任总统能否因非职务性（违法）行为受审？琼斯一方认为，王子犯法与庶民同罪，要求立即审判克林顿。克林顿一方则认为，总统作为首席执法官，在任期间不应接受法院审讯，否则将分散其精力，使之不能很好地履行职责;而且，一旦允许这种情况发生，总统将会被此类诉讼所淹没。因此，以总统豁免权为由，克林顿请求地区法院拒绝受理琼斯的起诉，直至其总统任期结束。地区法院拒绝了总统的豁免请求，上诉法院则认为不应推迟审判。1997年5月27日，联邦最高法院认可上诉法院的判决，允许“琼斯案”继续进行。最终（1998年11月19日），“琼斯案”以85万美元庭外和解。

“琼斯案”的意义在于，总统的豁免权不是绝对的，至少非职务行为不能享受豁免。除此之外，“琼斯案”还带来了一个意料之外的后果：莱温斯基事件以及随之而来的克林顿弹劾、审判案。当时，主审“琼斯案”的地区法院法官授权琼斯的律师调查克林顿与其异性下属——无论是州政府还是联邦政府雇员——之间的性关系，结果牵涉出了白宫实习生莫尼卡·莱温斯基。1997年12月19日，琼斯的律师传唤莱温斯基于次年1月到庭作证，并带上总统送给她的所有礼物。[63]

1998年1月，莱温斯基和克林顿先后在“琼斯案”中宣誓作证，两人均否认发生过“性关系”。后来调查发现，克林顿曾事先“指导”过莱温斯基如何作证，这后来成为克林顿妨碍司法的罪证之一。与此同时，调查“白水事件”[64]的独立检察官获得法院许可，将调查范围扩展至“琼斯案”中可能存在的妨碍司法行为。8月17日，通过闭路电视，克林顿向大陪审团作证。他不得不承认曾与莱温斯基发生过“不正当的”关系，但不是严格意义上的“性关系”;因此，他此前（1月17日）的宣誓证词并不构成伪证。[65]

但是，共和党人抓住这一机会，决心搞臭克林顿。10月8日，众议院投票决定进行弹劾调查，并于12月19日通过两项弹劾提议（作伪证与妨碍司法）。这样，克林顿成为继安德鲁·约翰逊、尼克松之后，第三位被弹劾的总统（也是第二位被弹劾的在任总统）。国会的弹劾案中，众议院相当于负责起诉的检察机关，参议院相当于审判的法院。总统弹劾案由联邦最高法院首席大法官主持审判。根据宪法规定（第1条第3款），只有经在场参议员的三分之二同意，才能给受弹劾的人定罪。

1999年1月7日，参议院开始审理克林顿弹劾案。主持审理的伦奎斯特首席大法官遇到了两个规则性问题：其一，是召集整个参议院进行一场完整规模的审判，还是选择12位参议员组成委员会进行审判，然后将审判结果（是否免职）汇报给整个参议院？其二，1998年国会中期选举后，决定弹劾克林顿的上届众议院已于1999年1月3日到期解散（宪法第二十修正案），参议院也同时改选了三分之一。现在，新参议院是承认上届众议院的弹劾决议、接着审判，还是让新众议院将弹劾程序再走一遍？

对于第一个问题，根据最近一次国会弹劾案（1993年，弹劾一位联邦地区法院法官）的做法，参议院拥有完全的自由裁量权来决定采取何种程序，最高法院不能干预。[66]至于总统弹劾案的审判，此前的经验（1868年约翰逊总统弹劾案）是参议院全院出席，这次也不例外。

对于第二个问题，美国著名法官、学者波斯纳认为，众议院主弹劾，参议院主审判，弹劾、审判均非立法职责，无须同届国会两院同意;首席大法官作为审判的主持者，其职责仅限于维持秩序，不能随便更改审判程序;由首席大法官主持弹劾总统案的审判，完全是因为如果让兼任参议院议长的副总统主持，会产生严重的利益冲突。因此，这一安排并不说明首席大法官在审判中拥有巨大的权力。[67]

从伦奎斯特的表现来看，他的作用的确非常有限。他对审判几乎没作任何指示，仅有的几个规定都是非实质性的。扮演这样的角色完全是基于他对美国宪制历史的娴熟。伦奎斯特是位学者型法官，在就任首席大法官的次年（1987年），他出版了一部介绍最高法院的书，并且很受欢迎。[68]此后，伦奎斯特又出版了三部历史性著作，其中就包括一部专门研究弹劾历史的专著——《大审判：对塞缪尔·蔡斯大法官和安德鲁·约翰逊总统的历史性弹劾》[69]，书中对蔡斯大法官、约翰逊总统弹劾案的审判过程有非常详细的论述。

从意识形态上看，伦奎斯特可以说是共和党的极端保守派。正是这派人士的齐心协力，才将一桩小小的婚外“性”案子，搞成了克林顿弹劾案。因此，他不是不可以借机积极参与这场搞臭搞垮克林顿的“运动”。但是，身为首席大法官，伦奎斯特毕竟不同于整天作秀嚷嚷的保守派政客。他必须忠实于宪法和法律，尽可能地维护法院政治上的超然立场。显然，这一态度主要源于他的司法克制思想。伦奎斯特不愿让最高法院卷入与政府其他部门的权力纠葛之中，尤其是在弹劾、审判现任总统这样的关键时刻，作为首席大法官如果过多地发表意见，只会损害司法部门的独立性，给最高法院的声誉带来负面影响。正如汉密尔顿在《联邦党人文集》第六十五篇中所言：最高法院的法官不见得在一切时候都具有执行如此困难任务所需的那种突出的坚定性;以最高法院替代参议院作为判决弹劾案的法庭并不恰当;因为这样做必然会使司法部门的权威大为增加，遂至提供进一步的借口去刺激反对司法部门的舆论。[70]熟读历史的伦奎斯特自然也知道，1868年约翰逊的弹劾案表明，总统弹劾案的审判主要是一场政治审查、而非一起法律案件，参议院是一个政治机构、而非普通法庭。

几年后回望这段历史，不难发现，伦奎斯特低调行事，非但没有降低最高法院和伦奎斯特本人的威望，反而提升了普通民众对于最高法院、对于法治国家的信心。由此可见，要维护司法独立和最高法院的尊严，也必须依靠大法官们的克制与自觉。

最高法院在政治问题上的克制与“手软”，并不等于其在法律问题上也无所作为。政治问题上的无为往往是为了在法律问题上的有为，政治上的无为才使法律上的有为成为可能。20世纪后半期，最高法院在表达自由、宗教自由等宪法权利上的表现就是明证。