三　“二千石”和“卧虎令”——地方官制

在秦汉时期，地方郡一级的政权机关长官郡守，其品秩是二千石，所以，后世人们常以二千石来代指地方郡守级官员。关于“卧虎令”，也有一番来历。史书记载，东汉初年洛阳令董宣不畏权贵，勇于执法，“搏击豪强，莫不震憟”，有猛虎之威名。一次，东汉光武帝的姐姐湖阳公主的一个奴仆犯下命案，受到主人庇护。董宣不畏权贵，乘这奴才跟车陪湖阳公主外出途中，率人拦住，“数主之失，叱奴下车，因格杀之”。湖阳公主向光武帝告状，光武帝先是要处死董宣，后听了董宣的申诉，就要他向湖阳公主叩头赔礼了结此事。董宣认为自己无罪，坚决不从。太监按他的头，他两手硬撑着地面，始终不肯低头。光武帝认为他是难得的忠臣，笑称他为“强项令”（意为脖子不能弯的县令）。从此，京师权贵都不敢再触犯刑律，市民遂称董宣为“卧虎”，并誉之为“卧虎令”。后人常用“卧虎令”来代指县级地方长官。

秦在统一六国前就在其辖区设置郡县，以治理地方。统一六国后，更把这一制度推向全国。在京师设内史来处理政务。因为地处要害，所以其级别要高于一般郡守，秩禄相当于九卿（中二千石），可以参与朝政。西汉京师长官名称几经变换，到汉武帝时定为京兆尹、右扶风、左冯翊三位长官，合称“三辅”，政治地位也等同于九卿，也可参与朝政。东汉时，京师设在洛阳，设河南尹为地方长官，但其政治地位与其他郡守一样，为二千石的官员。

除了京师以外，王朝在其他地方都设立郡，直属中央管辖，郡下辖若干县，郡设有郡守，为地方最高行政长官，处理全郡事务。其下还有郡丞，协助郡守处理政务；郡尉，主管全郡的军事和治安；监御史，监察全郡大小官员。这些都是郡的主要长官，一律由中央直接任命。其他属官还有主簿（办理文案）、率史（办理军务）、牧师令（管理军政）、断狱都尉（办理刑狱）等，这些官吏可由郡守自行选聘和任用。郡守综理一郡政务，如春季郡守要巡视属下各县，劝民农桑，督促春耕，不误农时；秋冬要派员审理案件；秋后郡守还要主持“都试”，检阅一郡军队。汉太守还要向朝中选送“孝廉”（一郡中品德高尚学识渊博的人），以备朝廷录用。太守也有生杀大权，可以先斩后奏，杀人后再向朝廷奏报，因此一些郡守常秉持朝廷旨意，放手大杀强宗豪右。如汉武帝时的河内太守王温舒在郡中拘捕豪强，连坐十余家，其中罪大者灭族，罪小者处死，以致流血十余里。

汉代除郡之外，还有相当于郡的封国。汉高祖刘邦称帝后，为了巩固刘姓天下，大封子弟为王，以致汉朝政治版图上出现了地域大小不等的诸侯王。诸侯王在封国内可以任免官吏，征收赋税，组建军队，严重威胁中央政权。汉景帝时期，吴王刘濞联合其他六国诸侯，发动了叛乱，史称“七国之乱”。汉景帝平定“七国之乱”后，将王国的行政权力收归中央，封国名义虽在，但封国官吏由中央任命，设相或内史来管理封国的行政事务，其级别相当于郡太守，诸侯王不再亲临军政、民政。东汉的郡只设太守，不设都尉，因此，太守就成为主掌一郡军政的封疆大吏，其权势要比秦、西汉时大得多。东汉末年，一些郡守竟乘局势混乱，割地自雄，对抗中央。

西汉时期，西域一带归属汉朝管辖，汉宣帝任命郑吉为西域都护，治所在乌垒城（今新疆轮台东）。到东汉重设西域都护，班超担任此职达36年之久，秩禄为二千石，级同郡守，主要是督察和保护西域属国，保障行旅安全，抵御匈奴侵扰。

郡以下的行政单位是县，大县（万户以上）设县令，秩禄为一千石至六百石，小县（万户以下）设县长，秩禄为五百石至三百石。县令、县长都是一县最高长官。属官尚有县丞、县尉，由中央直接任命。其他属官还有功曹（主管人事）、令史（办理文案）、狱掾（看守监狱）、仓吏（管理粮仓）等，这些人员由县令（长）自行选用，县令（长）综理一县所有政务，是亲民之官。

县以下的基层政权是乡、里、亭等。乡官有三老、啬夫和游徼。三老掌教化。啬夫掌一乡之行政，兼收取赋税。游徼捕盗贼，管治安。乡之下是里、什、伍，设里长、什长和伍长，这是乡村最基层的组织单位。西汉时，在一些人口集中的集镇和交通要道设亭长，主管治安，也管农桑、狱讼等民事。这些官吏秩禄微薄（百石以下），以至于“不能供衣被，养父母妻子”。因此他们为养家糊口，经常敲诈勒索，巧取豪夺，直接给人民带来苦难。

汉武帝时，为了监督地方官吏，把全国划分为十三州（部），各设州刺史一人，专门监察官吏是否有玩忽职守、贪污受贿、徇私枉法等不法情事。但它只是一个监察区，刺史本人没有行政权、人事权以及地方官所具备的职权，并且秩禄微薄，仅相当于中等县的县令，但是威权较重，可以监察地位比他高的郡国大吏。东汉时继续实行刺史制度。到东汉中期，刺史地位开始上升，秩禄由原来的六百石调升为二千石，已与郡守同级，但威权却重于太守，常常浸染地方政务，如可以代替太守选用官吏，审判案件。汉朝的诏书常云：“刺史、二千石”，把刺史放在二千石之前。朝廷常有派刺史领兵作战之事，刺史奏闻之事不必经三公委派掾吏按验，郡守、县令对之颇为忌惮，甚至有因畏刺史而解印弃官之事。

到东汉后期，政局动荡不定，农民起义时有发生。出于镇压农民起义的需要，刺史开始掌兵，以后慢慢拥有了行政权、财权和司法大权。刺史开始拥有治所和属官，称为州牧，州治所设有庞大的政府机关。属官有别驾，主管官吏的选用，是刺史的主要助手；治中，主管州府机关的文书；主簿，主管内传外宣事宜。这三大属官互相牵制，共同管理州府行政事务。到灵帝中平五年（188），东汉中央政府正式将刺史治事的治所——州（下辖有数郡），确立为中央与郡国之间的一级政权行政单位，从此，刺史便由监察官变为凌驾于郡国守相之上的最高地方政府长官。

州转变为行政区划单位，刺史变成最高地方行政长官，这是中国历史上行政区划的一个重大变化。从此秦汉以来的郡县二级制到此就变成了州、郡、县三级制，并一直沿用，历经三国、两晋南北朝。不过这一制度很快带来了恶劣的政治后果。东汉末年，黄巾大起义几乎把东汉王朝倾覆，刺史乘着局势混乱之际、中央政府无暇顾及之时，与地方豪强势力纠结在一起，要钱有钱，要人有人，要兵有兵，要地盘有地盘，形成一股强大的武装势力，最后变成了割据一方的军阀。查阅东汉末年群雄割据的军阀，有许多出身刺史的，如袁绍为冀州刺史，刘表为荆州刺史，曹操为兖州刺史，董卓为凉州刺史等。