十　清末新政中的官制改革

光绪二十六年（1900）的“庚子事变”是对清王朝的一次毁灭性打击，不仅巨额的经济赔款成为套在中国脖子上的一条绞索，更重要的是巨大的国耻导致人们对清朝统治的失望和无限怨恨心理，使清王朝的统治失去了大多数政治力量的支持。“自庚子之役，朝廷威信实大坠落，遂不复能如大彼得之变法而有风动之效。而蚩蚩之氓对于朝廷已大消其畏威之念，不复如囊时之屏息雌伏，此所以去年一岁之中各省抗粮闹漕之事累累而不绝”，“北上联军八国众，把我江山又赠送，白鬼西来做警钟，汉人惊破奴才梦”。在天下臣民眼里，清政府已成为把国家大好河山送给洋人的卖国政府，这样的政府显然已经成为被打倒的对象，“自亡清义和团之变，而革命党始兴”，革清王朝统治者的命已经成为不可阻挡的历史潮流。

对清统治者而言，改朝换代鼎祚旁落的命运已为时不远。出于对延续其王朝生命的强烈本能和对人民反抗不满的恐惧，清政府企图通过政治改革来挽回人心，力求以改革的实效来赢得民间的信任，恢复其以往所享有的至尊地位。

1901年1月29日，西太后以光绪皇帝的名义在西安颁布了“预约变法”的上谕，要求朝内大臣、地方督抚对兴人才，裕度支，修武备等有关王朝兴衰的大事各抒己见，以备采纳。8月20日，朝廷再次发布上谕，重申变法的决心：“尔中外臣工，须知国势至此，断非苟且补苴所能挽回厄运，惟有变法自强，为国家安危之命脉，亦即中国民生之转机。予与皇帝为宗庙计，为臣民计，舍此更无他策。”一种王朝自救的求生本能意识终于把一个政治上遍体鳞伤、经济上油干灯枯的没落王朝推上了改革之路。

作为新政的重要内容之一，官制改革在“变通政治，以图自强”的名义下被正式提出来，主要是整饬吏治，裁汰、合并中央和地方的若干机构。在中央1901年7月改总理各国事务衙门为外务部，班列各部之首。外务部的首官是总理亲王，下有会办大臣、会办大臣兼尚书各一人，左右侍郎各一人，左右丞（掌机密文移、综领各项事务）、左右参议（掌审议法令）各一人。其内部设有四司、一厅、五处。四司：即和会司、考工司、榷算司、庶务司。各司职掌极为广泛，凡与洋人有关事务，均被列入，实是一个洋务衙门。1901年4月设立督办政务处，以庆亲王奕劻、大学士李鸿章、荣禄、王文韶、户部尚书鹿传霖为督办政务大臣，地方的湖广总督张之洞和两江总督刘坤一遥为参领，“该王大臣等，于一切因革事宜，务当和衷商榷、悉心详议，次第奏闻……其政务处提调各官，该王大臣等务择心术纯正，通达时务之员，奏请简派，勿稍率忽”。

光绪三十二年（1906），在改组内阁的同时，也把督办政务处改名为会议政务处（该处下设官制股、学校股、财政股等），以各部尚书为内阁政务大臣，具体商讨和主持变法事宜；改组部、院各衙门，撤销詹事府、通政司，把太常寺、光禄寺、鸿胪寺并入礼部，将太仆寺并入陆军部；1902年后相继设立考察政治馆（后改为宪政编查馆）、商部、巡警部、学部、资政院、法制院、财政处（1906年并入度支部）、练兵处、税务处等。在地方上裁撤了东河河道总督以及云南、湖北和广东三省巡抚，裁撤了徒拥虚名的漕运总督。在省一级设立与中央大致对应的机构，如审判厅、劝业道等。三是拟定了县级基层吏治制度方案，该方案把县级吏治组织机构分为两大系统：县政府内应有的组织机构及人员和随同知县赴任的人员。选官制度方面的改革步子迈得较大。1901年推行学校教育，各省遍设高等学堂、两级师范学堂及中小学；在此基础上，1905年正式废除科举取士，改为学堂出身，并授予实职，从此在中国实行1300多年的科举制度正式退出历史舞台。

日俄战争结束后，激起了中国社会要求立宪的舆论，“士大夫纷纷主张其说”，一些高官大员如云贵总督丁振铎、两江总督周馥、湖广总督张之洞等也相率以宪政为请。1906年清政府宣布“筹备立宪”后，政治体制的改造被纳入到实施宪政的高度。同年九月，清政府颁布改革官制的上谕，指派载泽、那桐、徐世昌、袁世凯等14人为官制编纂大臣，随即成立了“编制馆”，由奕劻、孙家鼐、瞿鸿禨3人总司核定，按照宪政国家的要求，对国家机构的设置进行重新规划和安排。不久，编制馆搞出了“厘定中央各衙门官制繕单”，并进呈御览。这个方案以立宪国家的官制为蓝本，按照立法、行政和司法三权分立的精神编制而成的。主要是在中央设资政院，其设置总纲是：“以取决公论，预立上下议院基础为宗旨”。设官有总裁一人（王、公、大臣内特简）、副总裁一人（三品以上大臣内简充）。在总裁、副总裁之下设协理四人，帮办、参议各三人。同时裁撤军机处与旧内阁等政务处理机构，但是由于受到守旧势力的反对，慈禧太后又规定了“五不议”，即军机处、内务府、八旗、翰林院、太监这些机构要予以保留。此外，宗人府、钦天监、銮仪卫、太医院、京旗各营以及侍卫处、步军统领衙门、仓场衙门等与皇室关系密切的机构依然保留。同时，国家政务的主体机构建立起来，设立了外务部、吏部、民政部（巡警部改称）、度支部（户部改称，财政处并入）、礼部、学部、法部（刑部改称）、农工商部（工部并入商部，合称）、邮传部（新设部，专管轮船、铁路、电报和邮政）和理藩部（理藩院改称）等11部。每部设尚书一名，总理本部事务；左右侍郎二名，赞助尚书，处理部务，为各部副长官。以下设左右丞、左右参议、左右参事、郎中等官。人员全部定员定编定岗，机构设置整齐划一，呈现出务实、精干、名实相符的特点。

厘定了中央官制后，1907年又开始厘定地方官制。根据规定，清代地方行政单位分为省、府（厅、州）、县三级。在省级单位，总督、巡抚一如旧制。下设三司，即布政使司、提学使司和提法使司，增设巡警道一员，主管全省警察事务；增设劝业道一员，专管全省农工商业以及交通事务，原有的盐、粮、关、河各道，一仍其旧。同时根据地方行政与中央各部相对接的规定，设交涉、吏、民政、度支、礼、学、军政、法、农工商、邮传等科，每科设参事一员，秉承督抚命令，具体执行和处理中央各部的指令。原来各省自行设立的临时办事机构如各种局所等，或归并，或撤销。其他府、州、县行政单位设置也视同一律。这样一来，有如“指臂相连，脉络相贯，血液流通”。不过，这时的地方督抚权势很大，清政府企图通过改革地方官制，裁抑地方督抚的权力，进而把各省财政以及兵权收归中央，遭到地方督抚的强烈反对，因此地方官制改革收效甚微。

根据三权分立的原则，议会有权对内阁进行监督、弹劾。清政府设立资政院及省咨议局作为议会的过渡机构。1907年9月20日，清政府颁布了资政院议员选举章程，派溥伦、孙家鼐为资政院总裁，1911年5月资政院正式成立，共有议员130名，其中由各省督抚保举的议员66名。地方上根据三权分立原则，以督抚衙署为最高行政机构，以提法司为司法机构，以各省谘议局为立法机构，监督地方行政，制定地方行政法规，审议本省财政收支以及其他重大事务，谘议局里面容纳了立宪派人物和工商界的头面人物。相应地，各府州县成立参事会和议会，负责审核各地的预算决算、地方公益以及税收等。

1906年11月，公布了《内阁官制及办事暂行章程》，设立责任内阁作为中央行政最高权力机构。内阁由总理大臣一人、协理大臣二人和各部院大臣组成，统称国务大臣，其职责是“辅弼皇帝，担负责任”。国务大臣会议为内阁最高权力机关，有权制定和议决国家的法律、敕令、国家预算决算，外交条约的签订，以及其他对外交涉等国家大政，无所不包。1911年5月，正式成立责任内阁，宣布实行仿英日等国的君主立宪制，任命奕劻为内阁总理大臣，那桐、徐世昌为协理大臣，外务部尚书梁敦彦、民政部尚书善耆、度支部尚书载泽、学部尚书唐景崇、陆军部尚书昌、海军部尚书载洵、司法部尚书绍昌、农工部尚书溥伦、邮传部尚书盛宣怀、理藩院尚书寿耆为国务大臣，组成了中国历史上首届责任内阁。同时撤销军机处等部门。设弼德院，作为备皇帝顾问的国务机构，任命陆润庠、荣庆为弼德院正副院长。在13名内阁大臣中，满族权贵占了9席，其中皇室亲贵占了7席，故时人称之为“皇族内阁”。

清末新政是清王朝为挽救危亡而进行的最后一搏，是一场政治赌博，也是一场政治冒险。新政并没有延长王朝的政治寿命，反而成为政治乱阶，加速了王朝的垮台。就官制改革而言，主持其政的多为守旧官僚，他们有王朝自救意识而缺乏宪政诚意，更缺乏推行宪政的能力。新政渐失民望，进一步耗散了政治凝聚力，结果越改越乱，越改越糟，加速了清王朝的解体。这实在大大出乎统治者的意料之外。

1911年武昌起义爆发，各省相继宣布独立。1912年1月，中国资产阶级革命派在南京建立中国第一个资产阶级革命政权——中华民国南京临时政府，孙中山当选为中华民国临时大总统。同年2月，清朝宣统帝宣布退位，在中国存在了两千多年之久的帝制正式宣告终结，自此中国进入了民主共和的时代。