一 “二府”——宋代的中枢官制
宋朝初年，中央行政机构的设置依然沿袭唐代。中央设置三师（太师、太傅、太保）和三公（太尉、司徒、司空）。宋徽宗时，权臣蔡京当政，废三公，另置三孤（少师、少傅、少保），三师仅是对贵族宗室的加官、赠官名号，没有实权。尚书、中书、门下三省的机构依然设置，但是三省长官官位尊崇，很少授命于人，即便是授予这些官衔的官员，也不参与朝政，只是作为少数重臣的荣誉虚衔或者死后的赠与。另外，各“殿学士”为宋朝最高级职别衔名。朝廷设此，特用以恩宠离任的宰相和执政，“学士之职，资望极峻，无吏守，无职掌，惟出入待从备顾问而已”，都是虚职。真正的最高国务处理机关是掌管军事的枢密院（西府）和掌管政务的中书门下（政事堂、东府），共同行使行政领导权，并称为“二府”。
北宋前期一百多年的时间里，宰相的设置多沿袭唐制，即拥有“同中书门下平章事”的官员是宰相，有“参知政事”名号的官员是副宰相。上述头衔多加在尚书左（右）仆射、中书侍郎或者门下侍郎等官员身上，因此有的宰相称为“尚书左（右）仆射同平章事”，有的称“中书（门下）侍郎同平章事”。资望深的宰相往往加上一些荣誉头衔，如太尉、太保、司空等，以示尊崇。资历稍浅但又为皇帝信任的大臣，可以加“同平章事”，以便参与朝政。宋朝初年以“半部论语治天下”闻名的赵普先是以“门下侍郎同平章事”的身份参与朝政，为皇帝出谋划策，后来升迁为尚书左仆射兼门下侍郎同平章事，其实就是当朝的宰相。被宋太宗称为“大事不糊涂”的吕易直，也是以户部尚书加同平章事参与朝政。王旦、范仲淹等人则是以“参知政事”的名号参与政务，这时的宰相无定员，一般为三至五人。
明代画家刘俊画的《雪夜访普图》
宋神宗元丰年间，宋朝的官制有所变动。以尚书左右仆射为宰相，左仆射兼门下侍郎为正宰相，右仆射兼中书侍郎为副宰相。如司马光就曾任左仆射兼门下侍郎，吕公度曾任尚书右仆射兼中书侍郎。但是正副宰相之间的职权是不平衡的。本来正宰相的权力要大于副宰相。可是事实不然。副宰相身在中书，执掌议政、取旨和出令，事权就重一些。神宗时期，右仆射兼中书侍郎蔡确权力就比左仆射兼门下侍郎王珪要大，论名分，蔡确却低于王珪，这就使得他们相互牵制，不能独掌大权。同时中书和门下两省又设立了专职侍郎，他们和尚书左右丞替代了原来的参知政事，成为事实上的副宰相。
高宗建炎三年（1129），南宋的中枢机构再次发生变动，以尚书左右仆射加同平章事为宰相，门下与中书两侍郎为参知政事，即副宰相，废除了尚书左右丞。这时的宰相数目少，权力集中。这是当时的政治军事形势决定的，金兵不时南下，军务繁兴，政务需要集中处理。相权集中后，必然开始膨胀。汪伯颜任左仆射时，“专权自恣”；黄潜善任右仆射时，逐走主战派李纲，杀死太学生陈东、欧阳澈。秦桧更是历史上出名的权相，掌权时间长达19年，两度出任宰相的赵鼎因为与秦桧意见不合，而被他一贬再贬。秦桧还以“莫须有”的罪名处死了抗金名将岳飞。
宋孝宗乾道年间，又改尚书左右仆射同平章事为左右丞相，以虞允文为左丞相，梁克家为右丞相，副宰相仍然称为参知政事。从此以后，侍中、中书令、尚书令等官名完全废除。
除了上述官职为相职外，宋朝史书中还有“平章军国重务”、“同平章军国事”等官衔，这些也是宰相称呼，但是比较稀少，主要用来尊崇元老重臣。北宋时期的大臣文彦博，前后居官50多年，历经仁宗、英宗、神宗、哲宗四朝，堪称四朝元老，最后在哲宗朝被任命为太师、平章军国重事。吕公度也是四朝元老，曾经和司马光一同辅政。这些大臣可以数日一朝，也可半月一朝，但大多年老，不怎么参与政事。当然有的“平章军国重事”握有实权。宋宁宗时，外戚韩侂胄加“平章军国重事”，大权独揽，一日一朝，相印在他的府第，位居左右丞相之上。宋度宗时的贾似道，也是以太师之尊，加平章军国事，总揽朝政。其私宅西湖葛岭成为事实上的小朝廷。
“二府”中的另一府就是枢密院。枢密院起源于唐朝末年，唐代宗设枢密使，由宦官担任，典掌机要，出纳王命。后梁时期太祖朱温也是以亲信朝臣出任枢密使，仍然典掌机要，并且备皇帝顾问，但已经不是宦官出任了。后唐时，枢密使很受重用，“军国大政，天子多与之谋”，宰相仅仅“受成命”。枢密使之任，重于宰相。由于当时列国纷争，战事频繁，各个政权都以武事为重，所以枢密使多掌管军事机密，枢密院逐渐演化为最高军事机关。枢密院的设立，一个主要意图是收地方军权，以削弱地方武装割据势力，同时，也有存在分宰相之权的意图。宋初帝王企图借此使二府各司其职、互相牵制。这种意图的贯彻实施，是从太祖开始的。太祖以唐末为鉴，喜欢大权独揽，对臣下相互接纳非常警惕。有一次，宋太祖听说赵普之子迎娶枢密使李崇矩的女儿，“即令分异之”。表明了太祖企图分民政与军政为二途的用意。太宗即位，二府独立行事的倾向更加明显，雍熙三年（986）征战契丹，“上独与枢密院计议，一日至六召，中书不预闻”。二府的序位本来有高下之分，中书居枢密院之上，但统治者又给予枢密院很大权力，因此造成二府之间权力纷争。二府冲突正是太祖、太宗有意识引导的结果。二府的矛盾冲突，造成极大的“内耗”，影响中央权力机构的正常运转，宋代中央机构办事效率低下、官僚拖沓作风盛行与此有关。