三　文臣知州事——宋代的地方官制

宋太祖对唐朝末年以来节度使因权重而形成的割据之祸深有体会，他认为100个儒臣的贪污所造成的危害，也比不上一个武将造反所造成的危害大。因此，他采纳了谋士的建议，对地方政权机构进行了精心设计，以消除地方的离心倾向。

宋朝的地方行政机构分为路、州（府、军、监）、县三级。路是地方最高行政机构。宋太宗时，将全国划分为15路，宋仁宗时有18路，宋徽宗时有26路。南宋版图大为缩小，故只设了16路。“路”的行政机关是“四司”：经略安抚司、转运司、提点刑狱司和提举常平司，这些机关分别掌管一路的军事、财政、民政、司法、监察等方面的事务。转运司又叫“漕司”，执掌一路的财赋之权，负责征收下属州县的皇粮国税并解送中央，同时审查各州县的财政收支情况，监督州县官员的行政工作，惩处不法官吏，战争时期则负责调运军需物资。转运司长官叫转运使，其他官员还有转运副使、判官等。提点刑狱司，又称“宪司”，主管一路的司法刑狱、社会治安、军用物资的守护以及地方保甲事务，宪司的长官叫提点刑狱公事，资历浅的叫同提点刑狱公事，也有监督地方官吏之权。提举常平司又叫“仓司”，主管常平义仓、赈济灾荒、治理河道等事务，长官叫提举常平使，也有监察权，以上合称“三监司”。经略安抚司又叫“帅司”，宋朝初年只设在边境，以后遍设于内地，长官安抚使，官阶正三品，也有由二品大员出任的，叫做“安抚大使”。帅司下设参谋官、参议官等官员，主要负责一路的军事和行政事务，但是安抚使没有财权，其行政权也不完整，治民权往往被下属州县分解，同时要接受监司的监督。帅司虽然主管军事，但是出任帅司的往往都是文人，不擅长军旅事务，有些还是中央大员临时派去担任这个职务的。如尚敏中以参知政事的身份出典永兴军，文彦博、明镐出任河北安抚使，夏竦出任山西经略安抚使。上述四司之间互不统属，都直属中央，彼此相互制约，任何一司都不能左右一个路的局面，四个司合起来才能完整地构成一个政权机关的所有职能。此外，在有些路，根据实际情况和政务处理的需要，还临时设置招讨使、招抚使（少数民族地区）、提举茶马司（少数民族地区的茶马交易）、提举市舶司（商业中心和港口码头）、提举坑冶司（出产矿产的地方）等官。这些职务有的由四司长官兼任，有的由中央派出官员担任，他们与四司长官之间是平行关系，都直属中央。这样，一路的职权被众多机构分割，由众多官员所分任，削弱了地方长官的职权。

路的下一级行政单位是州。唐末以来州的长官如节度使、观察使、刺史等官名依然存在，但是都是虚职，如节度使作为贵重头衔授予亲王及少数有资望的大臣。州的具体行政事务另有朝廷派遣的京官带原衔前往视事，称为“权知某州”，简称“知某州事”或者叫“知州”，也就是权且代理某州的兵民事务。如范仲淹曾经以户部郎中的身份知延州，冯京以翰林学士的身份知开封府，苏轼以翰林学士的身份知杭州。由此可见，出任州（府、军、监）政务的官员本是京官，属于临时差遣，数年一换，不能专任一方；同时他们也都是文官，“以文臣知州事”，有效地避免了武人割据称雄之祸，有利于加强中央对地方的控制。

在宋朝，与州相同行政级别的政权机关还有府、军和监。一般而言，京师、重要城镇以及皇帝即位之前曾经任过职务的地方，都设立府这个行政单位，如开封作为北宋的都城就设府；江宁府原来称为升州，宋仁宗即位前曾经受封此地，仁宗即位后，改升州为江宁府。“军”一般设在边疆或者内地的战略冲要之区，有时下辖数县，有时仅辖一县。“监”设在产盐或铁的矿区，下辖区域大小不等，视矿区大小而定，如宋朝的仙井监产盐，利国监产铁。宋朝版图最大时，共设38个府、254个州，5个军、4个监。至于官员设置方式，也视同一律，由朝官出任知府事、知军事、知监事，如包拯以龙图阁大学士的身份知开封府，吕大放以朝官的身份知永兴军。如果以二品以上大员或者带中书、枢密院使的职衔出任者，称为“判某州（府、军、监）事”，如王安石以镇南军节度使、同中书门下平章事的身份判江宁府，也就是以宰相的身份出任地方官。在州一级的机构内，还设有“通判”一职，也以京官出任，大的府、州设两员，小的设一员，主管财政，也有权处理政务，拥有监察权，职位显要，可以随时向皇帝奏报地方官的言行，对州府长官牵制很大。

宋朝州（府、军、监）的属官设置和前代一样，如州有录事参军、司理参军、判官、推官等；府有司录参军、功曹、户曹、兵曹、法曹等属官，这些属官是真正的具体政务处理者。州府属官往往由初中进士的官员担任，以便历练吏治、熟悉政务，如范仲淹中进士后，担任广德军司理参军，欧阳修中进士后，被授予河南府的推官。

宋代的县也分多种，有赤县（京城开封府的属县）、畿县（京城外的郊县）、望县（4000户以上）、紧县（3000户以上）、上县（2000户以上）、中县（1000户以上）、下县（1000户以下）。宋朝最盛时设县1234个。县级长官也是由京官出任，称为“知县事”，并且数年一换，更迭频繁。

综上所述，宋代的地方官制比较复杂。其地方长官并非正式专任的地方官，而是由在中央任职的朝官出任，按照其在京时的品级高低出任不同职务的地方官，而且地方官属于临时差遣性质，任期短暂。这改变了以往地方官有专职、专员、专门级别、专门官阶的现状，剥夺了以前地方官“专地、专兵、专利、专杀”的种种事权。其次，所有临时差遺到地方任职的官员都受到严密监督，如州府有通判，路有三监司。再次，所有地方官都由文职官员出任，“以文臣知州事”作为一种制度创新，也为后来的王朝所效法。最后，地方上不再出现总理全局的最高行政长官，一级政府的事权被众多互不统属的官员所分割，任何一位官员都很难左右一级政府的事务。不过这并不影响地方政务的处理和运转，众多职务合起来就构成了完整的政务处理单位。

宋朝地方官制设计精密，颇具用心，确实使地方官无法专权，但是同时也造成了机构庞大、冗官众多、机构重叠等缺陷，而且由于事权不一，导致了整个权力机构运转不灵、号令不一、行政效率低下的弊端。嘉祐八年（1063），国家官吏“十倍于国初”，不仅浪费了大量的财政收入，而且造成整个官僚机构臃肿、低效、无能。