五　“十羊九牧”——地方行政

从东汉末年以来，州就作为地方最高行政区划固定下来。魏以后，继续沿袭。因此，在整个魏晋南北朝时期，地方行政机构划分为州、郡和县三级制。

州的长官称为刺史。刺史按照职权大小可以分为两类，一是都督刺史，又叫领兵刺史或者持节刺史。都督刺史多加将军衔，除了掌管一州的民政以外，还兼管其他数州乃至十数州的军政，可谓军民兼治，权力很大，这样的刺史多由受到信任的皇室成员或者世家大官僚担任。都督刺史以下有两套班子，一套是处理行政事务的，主要官员有别驾从事史（次于刺史，主管民政的副长官，因跟随刺史出巡时要另乘专车，故称别驾）、治中从事史（又叫督军从事，刺史、州牧之属官，多称从事史，分主各事）、祭酒从事史（又叫从事祭酒，三国蜀置，从事之长，称为祭酒）、典学从事（总领一州之学政）（以上都是州中各部门的长官）、部郡国从事史（察举非法）、议曹从事史（掌舆论）、西曹从事史（掌选用官吏），此外还有书佐、典郡书佐等大批僚属，分别处理州中民政事务。另一套是处理军政事务的班子，主要官员有长史、从事中郎（管理文案机要）、司马（管理武将选用）、录事参军（纠察军中不法）、主簿、祭酒（处理军中杂务），以及各曹参军，处理军中各项事务。另一类刺史叫做“单车刺史”，单车刺史不加将军衔，只管理一个州的行政事务，不兼理本州和其他州的军政事宜，因而权力较小，地位较低，有人曾经赋诗道：“城外东风卷落花，更临春水惜年华。单车刺史无铙吹，叫杀荒池两部蛙。”单车刺史一般由庶族地主出任，世家大族往往以出任此职为耻。

同是都督刺史，所享有的职权也不尽相同，根据职权大小，可以分为三等，依次为都督诸军刺史、监诸军刺史和督诸军刺史。这种情况在三国时期比较少见，但在两晋南北朝时期则很普遍。西晋时东海王司马越领兖州牧，都督兖、豫、司、冀、幽、齐六州军事，也就是司马越处理主管兖州的军民两政以外，还兼统其他五州的军事。东晋孝武帝时，谢安曾经担任兖州刺史兼广陵太守，监江北诸军事。东晋安帝时，刘义隆担任荆州刺史，都督荆、益、宁、雍、梁、秦六州，以及豫州的河南郡、广平郡，扬州的义成郡、松滋郡诸军事。都督刺史都是作为皇帝的使者而出镇地方的，因此，都拥有皇帝所赐予的特权。这种特权也分为三等，第一等叫做“使持节”，最权威尊贵，刘义隆就是加授“使持节”，他有权诛杀二千石的地方长官。第二等叫做“持节”，如西晋汝南王司马亮为持节，督关中雍、凉诸军事，他有权处死犯法的平民百姓，若在军事时期，可与使持节享有同等的权力，诛杀军政、民政等官，紧急情况下，也可以处死二千石的地方长官。第三等叫做“假节”，如谢安曾经“假节”，监扬、豫、徐、兖、青五州军事，只有在战争期间才有权诛杀违反军令的将士。“节”如同后来的“尚方宝剑”，代表皇帝，可以先斩后奏，极具威慑力。

另外，自曹魏开始，已有大都督及都督中外诸军事、假黄钺的称号。假黄钺是比持节更高的权力标志，可以专戮节将（即持节都督），这只是在特殊情况下或权臣当政期间才赋予的权力，并非经常性制度。如曹魏明帝太和四年（230），以司马懿为大将军、大都督、假黄钺，以伐蜀。北魏后期，经常任命重臣为大都督统率出征。南朝后期，州郡分割，辖区缩小，都督区也逐渐变小，都督的权威已比不上魏晋时期。东魏时置六州流民都督及京畿大都督，以统率鲜卑军人。北齐时，京畿大都督以宗室或皇子担任，开府置佐，权力极重，是特殊的制度。北周改都督区为总管区，总管兼任所驻州刺史，并统辖邻近各州。重要地区则置大总管府，除直辖州郡外，还统辖若干总管。大总管所统，自十余州至数十州不等。大都督、帅都督、都督三等名号则成为府兵的中下层军官。

魏晋南北朝时期局势动荡不安，朝代更迭迅速，与这种地方官制有很大关系。各州都督刺史上马管军，下马治民，把持地方军权、政权、财权，盘踞一方，容易形成地方割据势力。一旦势力坐大，往往不把朝廷放在眼里，轻者不听调度，不奉朝命，重者拥兵作乱，挑战朝廷权威。东晋时期的王敦出任都督江、扬、荆、襄、交、广六州军事，兼江州刺史，驻节武昌，身拥重兵，控扼长江，直接威胁都城建康。他曾经两次出兵进攻建康，有一次杀掉朝中与他作对的大臣，晋武帝司马睿无可奈何。王敦死后，陶侃继镇荆襄，都督八州军事、荆、江二州刺史，其权力之煊赫，在东晋一朝屈指可数。史书称他“握重兵，据上游，时有窥探之志”。咸和五年（330）陶侃入江州后曾欲起兵废黜执政的王导。东晋王朝夜不安枕，心惊肉跳，造成很大的精神压力。陶侃死后，庾亮代之，王导居中辅政。但是庾亮虽居外镇，却能遥控朝政，“政事一决于亮”。王导每遇西风尘起，就举扇掩面，慢悠悠地说：“元规尘污人”（庾亮字元规，居官都城以西，连西边的尘土都污染人。王导如此作态，借此排解心中郁闷）。南朝的宋、齐、梁、陈朝代更迭，都是由手握重权的大将军搞政变上台的。

两晋南北朝时期，皇帝为了防止地方刺史拥兵自重，常常以宗室亲王出任都督刺史，妄图借助血缘关系，牢牢控制地方，消除异姓刺史作乱的隐患。实践证明，这是制造内战根源加速王朝灭亡的催命符。每当新君嗣位，他总是对手握重兵出镇地方的皇室成员产生疑虑，进而削其兵权，甚至取其性命。而出镇地方的诸王也不甘心坐以待毙，束手就擒，往往举兵相迎，彼此杀得天昏地暗，导致狼烟四起，天下大乱。这种同室操戈、骨肉相残的历史惨剧可谓史不绝书，此时为最。西晋时期的“八王之乱”就是司马家族的一场内讧。刘宋时期，孝武帝继位后，即对他的叔父荆州刺史刘义宣和他的弟弟南兖州刺史刘诞虎视眈眈，处心积虑，伺机下手除掉他们，以致导致了两次兵变。当时的民谣唱道：“遥望建康城，小江逆流萦，前见子杀父，后见弟杀兄。”就是对当时政治场景的写照。

州以下设郡，郡设太守，军民兼理，既有行政权，也有领兵权，这种建制是与当时混乱的局势相对应的。一旦出现战乱，太守可以统兵作战，上马迎敌。郡下设县，县不论疆域大小，长官一律称县令。县以下的基层组织与秦汉时期相同。各郡县的疆域比秦汉时期要小得多。

魏晋南北朝时期，还有几项特殊的地方制度，一是遥领制，即在尚未归属本国行政版图的别国土地上，设置州郡，命官遥领。如曹魏时期就任命黄权为益州刺史，而此时的益州尚在蜀国控制下。两晋南北朝时期，由于政权并立，征战连绵，各国疆域时常发生变动，这样的遥领州郡就更多，以示不忘故土，立志收复失地。二是设立侨州、侨郡、侨县，这是东晋时期为南迁的北方人所特设的。东晋建立后，不少北方的世族大地主纷纷南渡，表示对东晋政权的拥护。同时北方陷入战乱，大批百姓为躲避战火，纷纷来到相对安全的江南地区。东晋政权为了安置这些难民，同时避免他们与南方人发生矛盾，设立了这样的州、郡、县，进行安置。南迁的人不入当地户籍，不服徭役，不纳赋税，全部另行安置在侨州、侨郡、侨县里，由南渡的北方世族出任地方长官，进行管理。三是在当地少数民族地区开始设置了一些郡县，如宋齐时期在边境地区设置了“右郡、左县、狸县”，反映了民族交融步伐的加快。

魏晋南北朝时期是民族大融合的时期，由于大批难民南渡，其中有大批北方世家大族，如王氏、谢氏等，他们在北方失去了特权，到南方后，依然享受特权。他们的子弟需要官做，为了安置这批大家世族，历代王朝大增州郡，增设官位，为他们提供做官的机会。据统计，东汉时期全国仅有13个州，到三国两晋时期就增加到21个州，到南北朝初期又达到60多个州，到末期竟然达到253个州。以陈为例，政治版图仅限于长江中下游以南的地区，户口不过60万，而设立的州即达到42个。郡一级的机构也增加很快，东汉时期有郡105个，西晋时期达到173个，到南北朝时期，南北合计已多达617个。官多地狭，僧多粥少，以致“一郡分为四五，一县割成两三”，有的两郡共管一县，有的郡下竟无一县可管，只是一个空架子，有的州郡长官没有办公处所，只好借住民房。甚至有的州、郡、县各级衙门合住在一个村庄里，从而出现“十羊九牧”的现象，也就不足为奇了。