七　“制台”和“抚台”——清朝地方官制

清朝的地方行政机构一般可分为省、府（州、厅）、县三级。

总督回府

省一级的最高军政长官为总督、巡抚。总督和巡抚合称“督抚”，都是从明朝开始设置的。当时，政府派大臣处置地方军政事务，有两种头衔，全称分别是“总督某地等处地方提督军务粮饷兼巡抚事”和“巡抚某地等处地方提督军务兼理粮饷”，前者就是总督，后者就是巡抚，都属于临时性质，事罢还朝，属于都察院的差遣职官。明成化五年（1469），专设两广总督，以后逐渐增置。清朝以后则成为正式的封疆大吏了。

清朝的总督，正二品（加尚书衔者为从一品，后期总督例兼兵部尚书和都察院右都御史衔，全是从一品大员），为地方最高行政长官，又可称为“制军”、“制台”、“制宪”或者“都堂”，“掌厘治军民，综制文武，察举官吏，修饬封疆”，一般管辖两省至三省的行政、军事、监察大权。但直隶总督和四川总督就只管直隶和四川本省。各总督除节制所管省区内提督，总兵辖军外，又各有直属军队，名为“督标”。一般有中、左、右二营，也有中、左、右、前、后五营的。兵额多少不等，两江虽仅是三营（中、左营及江宁城守营），而兵额最多，有4000余人。最少是陕甘、两湖，仅1000余人，其他则有2000多、3000多不等。这些武装集中驻扎，用来钳制提镇大员。巡抚，从二品，后期历兼兵部侍郎、都察院右副都御史衔，官阶为正二品，也是地方最高行政长官，巡抚又可称为“抚军”、“抚台”，“掌宣布德意，抚安齐民，修明政刑，兴革利弊，考核群吏，会总督以诏废置”，总统一省军事、民政、吏治和刑狱。本省关税、漕政等也总归巡抚掌管。若有用兵，则督理粮饷。每年乡试，例由巡抚督察举行，武科则由巡抚主考。各省巡抚也如总督，都自有直属军队，名为“抚标”，由参将率领，监控本省提镇等统兵官。巡抚又多兼提督衔，节制本省各镇总兵。巡抚和总督同为封疆大吏，巡抚品级稍低，但仍属平行，并非上下级关系。相对而言，总督对军务的责任更加重大一些，而巡抚的民政色彩较为浓厚。

清朝全国共设总督八人，据《清史稿·职官三》所载为：直隶总督（辖今河北省及内蒙古一部分地方）；两江总督（辖今江苏、安徽、江西三省）；陕甘总督（辖今陕西、甘肃、新疆三省）；闽浙总督（辖今福建、台湾、浙江三省）；湖广总督（辖今湖南、湖北两省）；四川总督（辖今四川）；两广总督（辖今广东、广西及海南岛等地）；云贵总督（辖今云南、贵州两省）。奉天、吉林、黑龙江三省，初各设将军管辖。光绪三十三年（1907）都改建行省，改盛京将军为东三省总督，兼管三省将军事务。鸦片战争前，清朝全国有15个巡抚，即山东、山西、河南、陕西、安徽、江苏、浙江、湖南、湖北、广东、广西、云南、贵州、福建、江西。东北奉天、吉林、黑龙江三省的巡抚一直到公元1906年才设置。直隶、四川两省只设总督，不设巡抚。甘肃巡抚于1754年撤去，由陕甘总督兼任。公元1884年，建新疆省，开始设甘肃新疆巡抚，驻乌鲁木齐。公元1885年，台湾建省，改福建巡抚为台湾巡抚，驻台北，福建巡抚由闽浙总督兼任。至于衙门设在同一城里的总督、巡抚（如两广总督与广东巡抚同驻广州，湖广总督与湖北巡抚同驻武昌等），经常发生摩擦并相互牵制。督抚作为独当一面的封疆大吏，总统一省或者数省的行政权、监察权和统兵权，权势显赫，在清朝初期多由满洲贵族担任，近畿和要隘多用满员。康熙时汉人督抚“十无二三”，即便是汉人，也多是皇帝的心腹亲信，如雍正朝的李卫、岳钟琪是最受皇帝信任的督抚。乾隆时巡抚“满汉各半”，但“总督大都是满人”。直到咸丰以后，由于湘军、淮军在镇压太平天国中有功，其中的骨干如曾国藩、胡林翼、左宗棠、李鸿章等大批“中兴将帅”出任督抚，汉官在地方大员中的比例才逐渐多起来。

布政使司的布政使，一般称“藩司”，又称“方伯”。清代的布政使是从二品官，主掌一省之行政和财赋之出纳，向府州县宣布国家政令，故又称“承宣布政使司”。每十年将全省户籍、税役、民数、田数，汇报于户部。各项重要政务，报于督抚议行。清初，于每省设左右布政使各一人。顺治十八年（1661），分江南布政使司为江苏、安徽各二人。康熙二年（1663），分陕西布政使司为陕西、甘肃各二人。三年又分湖广布政使司为湖北、湖南各二人。六年（1667），去左右衔，每省只设布政使一人，只有江苏设二人。光绪十年（1884）新疆建为行省，增设甘肃、新疆布政使一人，驻乌鲁木齐。光绪十三年（1887），台湾建行省，又增置福建台湾布政使一人，驻台北。光绪二十一年（1895年），台湾被日本侵占，布政使与巡抚同时被裁撤。布政使司衙门内部机构，一般有经历司、照磨所及理问所。经历司有经历一人（正六品），都事一人（从七品），掌收发文书。照磨所有照磨一人（从八品），掌照刷案卷（检察文书效率）。理问所有理问一人（从六品），掌勘核刑名案件。另有库大使一人（正八品），掌库藏之出纳。个别省还设有仓大使一人（从九品），掌稽查粮仓。

按察使司设按察使，一般称“臬司”，正三品，权位次于布政使。其办事机构全称为“提刑按察使司”，通称“按察司衙门”。按察使“掌振刷风纪，澄清吏治。所至录囚徒，勘辞状，大者会藩司议，以听于部、院。兼领阖省驿递。三年大比充监试官，大计（按：指考察京外官员）充考察官，秋审充主稿官”。按察使与布政使合称为“两司”。清人常把巡抚、布政使和按察使合称三大宪。全国共设按察使十八人，即直隶、山东、山西、河南、江苏、安徽、江西、福建、浙江、湖北、湖南、陕西、甘肃、四川、广东、广西、云南、贵州18省每省一人。各省按察使内部机构，一般有经历司经历一人（正七品），知事一人（正八品），照磨所照磨一人（正九品），司狱司司狱一人（从九品）。知事掌勘察刑名。司狱掌检察系囚。经历、照磨所司与藩台同。布政使和按察使在明朝时期是省级最高行政长官，所以明制藩臬是要定期朝觐的。乾隆以后，督、抚成为固定的封疆大吏，而藩、臬便失去行政上的独立性，降为督、抚的属员。督、抚虽无权撤销藩、臬的职务，但可以在年终密考摺内出具考语，朝廷总是根据考语加以处分的。不过，今日的藩、臬就是未来的督、抚，故除非不得已外，也不肯轻易举劾。

清朝初年，布政使下设左右参政、参议，驻守在某一地方，称为守道；又按察使下设副使、佥事等，可去分巡某一地方，称为巡道。专设分守道、分巡道，官阶为正四品，带兵备衔，管辖府州，成为省和府州之间一级机构，叫做道员。清朝在全国设守道二十人，巡道七十二人，另设专掌关税者一人（津海关道）。自乾隆规定道员的品秩并成为实官之后，守、巡各道多加兵备衔，节制所辖境内都司、守备、千总、把总等武职，从此之后，职权益重，常与布、按两司相提并论。清朝还设立一些专业道员，如粮储道、盐法道等，都是因事而设，没有治理地方之权。

清朝的省级衙门还有河道、漕运总督。“河道总督”是清代始设的掌管黄河、运河、永定河等河堤防疏浚事务的专职官员。顺治元年（1644），设总督一人，又称“总河”，官阶与掌管行省的总督相同，为正二品，加尚书或都御史衔者为从一品。顺治元年七月，杨方兴首任总河，驻济宁州。康熙十六年（1677）靳辅出任总河，以江南河工紧要，总河署距黄、淮、运河交汇处甚远，往返不便，移驻清江浦；二十七年（1688）王新命接靳辅任总河，驻济宁州；三十一年（1692）靳辅再任总河，又返驻清江浦。雍正二年（1724），因河南堤工紧要，设副总河一人，管理河南河务，驻济宁州或河南武陟。至雍正七年（1729）河道分段管理，改总河为江南河道总督，改副总河为山东河南河道总督；八年（1730），以直隶河工紧要，增设河道水利总督（亦称直隶河道总督）一人。至此，河道为三督，官阶仍为正二品，兼兵部侍郎（正二品）、右副都御史（正三品）衔。江南河道总督，简称南河，驻清江浦。至咸丰十年（1860）南河总督裁撤，河务改由漕运总督兼管，历时131年，期间有总督43任，35人，其中代署12任。直隶河道（水利）总督，简称北河，驻天津。至乾隆十二年（1747）河道事务归直隶总督兼管，历时17年，期间有总督10任，7人，其中代署两任。山东河南河道总督，简称东河，驻济宁州。至光绪二十八年（1902）裁撤，历时173年。期间有东河河道总督91任，76人，其中29任为代署。河道总督之下分管河务的职官为管河道，官阶正四品，与地方守、巡道同品级。管河道以下官员（均由地方官兼任）有同知（正五品）、通判（正六品）、州同（从六品）等官员。河道总督也同行省总督一样，有直属的军队“河标”，由副将统帅，掌管河工的调遣，督护及守护。

省下设府，以知府为行政长官，掌管一府的政务及所属州、县的赋役、诉讼等事。“知府掌总领属县，宣布条教，兴利除害，决讼检奸。三岁察属吏贤否，职事修废，刺举上达，地方要政白督、抚。”知府官阶为从四品。此外，顺天府和奉天府，分别是京城和陪都，地位较一般府要高，设府尹为其长官，全国共设府188个。还有与府同级的直隶州，直属于省，以知州为其长官，官阶为正五品，有属县。全国共有直隶州73个，另有散州145个，长官也叫知州，官阶为从五品，归知府节制。又在少数民族地区设立有直隶厅，直属于省，以同知、通判为长官。府下设县和散州。县是地方行政的基层组织，长官为知县，为亲民之官，官阶为正七品。

清王朝在少数民族地区设置将军、都统、副都统、办事大臣等官员，管理少数民族地区的事务。在内蒙古的大员有绥远将军，察哈尔都统、副都统，热河都统，归化副都统。在外蒙古设乌里雅苏台将军、参赞大臣，科布多参赞大臣、办事大臣，库伦办事大臣、帮办大臣。在青海设西宁办事大臣。在新疆设伊犁将军、乌鲁木齐都统、副都统、塔尔巴哈台副都统等官，在西藏设办事大臣、帮办大臣，分驻前后藏，管理两藏事务。按规定，驻藏大臣督办藏内事务与达赖、班禅地位相等，实际驻藏大臣职权更大，是清政府的代表。达赖、班禅及以下呼图克图十八人、沙布隆十二人等活佛转世，称为“呼毕勒罕”，即奔巴金瓶抽签，均由驻藏大臣监督。东北为盛京将军辖地。

清末光绪年间，新疆、东北陆续建省，而青海、西藏、内外蒙古依旧。甘肃、青海、西藏、四川、云南、广西、贵州等地，历来居住蒙、藏、瑶、壮、彝、黎等少数民族。清朝根据这些地区的特点，以当地的土著酋长首领做各级行政机构的长官，清朝政府予以承认，这些官长可以世袭，这就是土官制。有文武两类，文官如知府、知州、知县等，皆加“土”字；武官有指挥使司指挥使、长官司长官；官阶从正三品至正七品不等。此外还有土游击、土都司、土守备等。雍正以后，实行“改土归流”，将一些土官改为流官，直接改由吏部任命。清朝定制，文职土官共七阶，武职土官共五阶。其承袭、革除、升迁、降调，文隶吏部，武隶兵部。在地方上各归所在总督、巡抚或驻扎大臣、办事大臣等统辖。总之，清王朝时期，我国疆域广大，地方情形千差万别，清政府因俗而治，有效完成了对地方的治理。

三品武官的补服

武官补子

为了保证满洲贵族统治地位，清朝特设“官缺”制度，所有官职岗位分为满官缺、蒙古官缺、汉军官缺、汉官缺四种，不同官缺只能由本族人出任或补授。作为要害部门的重要职位，如中央理藩院、宗人府及掌握钱粮、火药、兵器的府库全部为满官缺，各省驻防将军、都统、参赞大臣、盛京五部侍郎等也全部是满官缺；而地位卑微的小官职，如迎来送往的驿丞全为汉官缺，不得任命满人担任。尤其是总督多由满人充任，对这些封疆大吏来说，没有人对其实行真正意义的监督，贪赃枉法，史不绝书，“官场习气已深，每日自上及下，忙忙碌碌，虽有治民之排场，全无及民之实事。官日多，法日密，而民益无以自全”。满官缺居多的情形直到咸同以后才发生根本性改变。