七 “制台”和“抚台”——清朝地方官制
清朝的地方行政机构一般可分为省、府(州、厅)、县三级。
总督回府
省一级的最高军政长官为总督、巡抚。总督和巡抚合称“督抚”,都是从明朝开始设置的。当时,政府派大臣处置地方军政事务,有两种头衔,全称分别是“总督某地等处地方提督军务粮饷兼巡抚事”和“巡抚某地等处地方提督军务兼理粮饷”,前者就是总督,后者就是巡抚,都属于临时性质,事罢还朝,属于都察院的差遣职官。明成化五年(1469),专设两广总督,以后逐渐增置。清朝以后则成为正式的封疆大吏了。
清朝的总督,正二品(加尚书衔者为从一品,后期总督例兼兵部尚书和都察院右都御史衔,全是从一品大员),为地方最高行政长官,又可称为“制军”、“制台”、“制宪”或者“都堂”,“掌厘治军民,综制文武,察举官吏,修饬封疆”,一般管辖两省至三省的行政、军事、监察大权。但直隶总督和四川总督就只管直隶和四川本省。各总督除节制所管省区内提督,总兵辖军外,又各有直属军队,名为“督标”。一般有中、左、右二营,也有中、左、右、前、后五营的。兵额多少不等,两江虽仅是三营(中、左营及江宁城守营),而兵额最多,有4000余人。最少是陕甘、两湖,仅1000余人,其他则有2000多、3000多不等。这些武装集中驻扎,用来钳制提镇大员。巡抚,从二品,后期历兼兵部侍郎、都察院右副都御史衔,官阶为正二品,也是地方最高行政长官,巡抚又可称为“抚军”、“抚台”,“掌宣布德意,抚安齐民,修明政刑,兴革利弊,考核群吏,会总督以诏废置”,总统一省军事、民政、吏治和刑狱。本省关税、漕政等也总归巡抚掌管。若有用兵,则督理粮饷。每年乡试,例由巡抚督察举行,武科则由巡抚主考。各省巡抚也如总督,都自有直属军队,名为“抚标”,由参将率领,监控本省提镇等统兵官。巡抚又多兼提督衔,节制本省各镇总兵。巡抚和总督同为封疆大吏,巡抚品级稍低,但仍属平行,并非上下级关系。相对而言,总督对军务的责任更加重大一些,而巡抚的民政色彩较为浓厚。
清朝全国共设总督八人,据《清史稿·职官三》所载为:直隶总督(辖今河北省及内蒙古一部分地方);两江总督(辖今江苏、安徽、江西三省);陕甘总督(辖今陕西、甘肃、新疆三省);闽浙总督(辖今福建、台湾、浙江三省);湖广总督(辖今湖南、湖北两省);四川总督(辖今四川);两广总督(辖今广东、广西及海南岛等地);云贵总督(辖今云南、贵州两省)。奉天、吉林、黑龙江三省,初各设将军管辖。光绪三十三年(1907)都改建行省,改盛京将军为东三省总督,兼管三省将军事务。鸦片战争前,清朝全国有15个巡抚,即山东、山西、河南、陕西、安徽、江苏、浙江、湖南、湖北、广东、广西、云南、贵州、福建、江西。东北奉天、吉林、黑龙江三省的巡抚一直到公元1906年才设置。直隶、四川两省只设总督,不设巡抚。甘肃巡抚于1754年撤去,由陕甘总督兼任。公元1884年,建新疆省,开始设甘肃新疆巡抚,驻乌鲁木齐。公元1885年,台湾建省,改福建巡抚为台湾巡抚,驻台北,福建巡抚由闽浙总督兼任。至于衙门设在同一城里的总督、巡抚(如两广总督与广东巡抚同驻广州,湖广总督与湖北巡抚同驻武昌等),经常发生摩擦并相互牵制。督抚作为独当一面的封疆大吏,总统一省或者数省的行政权、监察权和统兵权,权势显赫,在清朝初期多由满洲贵族担任,近畿和要隘多用满员。康熙时汉人督抚“十无二三”,即便是汉人,也多是皇帝的心腹亲信,如雍正朝的李卫、岳钟琪是最受皇帝信任的督抚。乾隆时巡抚“满汉各半”,但“总督大都是满人”。直到咸丰以后,由于湘军、淮军在镇压太平天国中有功,其中的骨干如曾国藩、胡林翼、左宗棠、李鸿章等大批“中兴将帅”出任督抚,汉官在地方大员中的比例才逐渐多起来。
布政使司的布政使,一般称“藩司”,又称“方伯”。清代的布政使是从二品官,主掌一省之行政和财赋之出纳,向府州县宣布国家政令,故又称“承宣布政使司”。每十年将全省户籍、税役、民数、田数,汇报于户部。各项重要政务,报于督抚议行。清初,于每省设左右布政使各一人。顺治十八年(1661),分江南布政使司为江苏、安徽各二人。康熙二年(1663),分陕西布政使司为陕西、甘肃各二人。三年又分湖广布政使司为湖北、湖南各二人。六年(1667),去左右衔,每省只设布政使一人,只有江苏设二人。光绪十年(1884)新疆建为行省,增设甘肃、新疆布政使一人,驻乌鲁木齐。光绪十三年(1887),台湾建行省,又增置福建台湾布政使一人,驻台北。光绪二十一年(1895年),台湾被日本侵占,布政使与巡抚同时被裁撤。布政使司衙门内部机构,一般有经历司、照磨所及理问所。经历司有经历一人(正六品),都事一人(从七品),掌收发文书。照磨所有照磨一人(从八品),掌照刷案卷(检察文书效率)。理问所有理问一人(从六品),掌勘核刑名案件。另有库大使一人(正八品),掌库藏之出纳。个别省还设有仓大使一人(从九品),掌稽查粮仓。
按察使司设按察使,一般称“臬司”,正三品,权位次于布政使。其办事机构全称为“提刑按察使司”,通称“按察司衙门”。按察使“掌振刷风纪,澄清吏治。所至录囚徒,勘辞状,大者会藩司议,以听于部、院。兼领阖省驿递。三年大比充监试官,大计(按:指考察京外官员)充考察官,秋审充主稿官”。按察使与布政使合称为“两司”。清人常把巡抚、布政使和按察使合称三大宪。全国共设按察使十八人,即直隶、山东、山西、河南、江苏、安徽、江西、福建、浙江、湖北、湖南、陕西、甘肃、四川、广东、广西、云南、贵州18省每省一人。各省按察使内部机构,一般有经历司经历一人(正七品),知事一人(正八品),照磨所照磨一人(正九品),司狱司司狱一人(从九品)。知事掌勘察刑名。司狱掌检察系囚。经历、照磨所司与藩台同。布政使和按察使在明朝时期是省级最高行政长官,所以明制藩臬是要定期朝觐的。乾隆以后,督、抚成为固定的封疆大吏,而藩、臬便失去行政上的独立性,降为督、抚的属员。督、抚虽无权撤销藩、臬的职务,但可以在年终密考摺内出具考语,朝廷总是根据考语加以处分的。不过,今日的藩、臬就是未来的督、抚,故除非不得已外,也不肯轻易举劾。
清朝初年,布政使下设左右参政、参议,驻守在某一地方,称为守道;又按察使下设副使、佥事等,可去分巡某一地方,称为巡道。专设分守道、分巡道,官阶为正四品,带兵备衔,管辖府州,成为省和府州之间一级机构,叫做道员。清朝在全国设守道二十人,巡道七十二人,另设专掌关税者一人(津海关道)。自乾隆规定道员的品秩并成为实官之后,守、巡各道多加兵备衔,节制所辖境内都司、守备、千总、把总等武职,从此之后,职权益重,常与布、按两司相提并论。清朝还设立一些专业道员,如粮储道、盐法道等,都是因事而设,没有治理地方之权。
清朝的省级衙门还有河道、漕运总督。“河道总督”是清代始设的掌管黄河、运河、永定河等河堤防疏浚事务的专职官员。顺治元年(1644),设总督一人,又称“总河”,官阶与掌管行省的总督相同,为正二品,加尚书或都御史衔者为从一品。顺治元年七月,杨方兴首任总河,驻济宁州。康熙十六年(1677)靳辅出任总河,以江南河工紧要,总河署距黄、淮、运河交汇处甚远,往返不便,移驻清江浦;二十七年(1688)王新命接靳辅任总河,驻济宁州;三十一年(1692)靳辅再任总河,又返驻清江浦。雍正二年(1724),因河南堤工紧要,设副总河一人,管理河南河务,驻济宁州或河南武陟。至雍正七年(1729)河道分段管理,改总河为江南河道总督,改副总河为山东河南河道总督;八年(1730),以直隶河工紧要,增设河道水利总督(亦称直隶河道总督)一人。至此,河道为三督,官阶仍为正二品,兼兵部侍郎(正二品)、右副都御史(正三品)衔。江南河道总督,简称南河,驻清江浦。至咸丰十年(1860)南河总督裁撤,河务改由漕运总督兼管,历时131年,期间有总督43任,35人,其中代署12任。直隶河道(水利)总督,简称北河,驻天津。至乾隆十二年(1747)河道事务归直隶总督兼管,历时17年,期间有总督10任,7人,其中代署两任。山东河南河道总督,简称东河,驻济宁州。至光绪二十八年(1902)裁撤,历时173年。期间有东河河道总督91任,76人,其中29任为代署。河道总督之下分管河务的职官为管河道,官阶正四品,与地方守、巡道同品级。管河道以下官员(均由地方官兼任)有同知(正五品)、通判(正六品)、州同(从六品)等官员。河道总督也同行省总督一样,有直属的军队“河标”,由副将统帅,掌管河工的调遣,督护及守护。
省下设府,以知府为行政长官,掌管一府的政务及所属州、县的赋役、诉讼等事。“知府掌总领属县,宣布条教,兴利除害,决讼检奸。三岁察属吏贤否,职事修废,刺举上达,地方要政白督、抚。”知府官阶为从四品。此外,顺天府和奉天府,分别是京城和陪都,地位较一般府要高,设府尹为其长官,全国共设府188个。还有与府同级的直隶州,直属于省,以知州为其长官,官阶为正五品,有属县。全国共有直隶州73个,另有散州145个,长官也叫知州,官阶为从五品,归知府节制。又在少数民族地区设立有直隶厅,直属于省,以同知、通判为长官。府下设县和散州。县是地方行政的基层组织,长官为知县,为亲民之官,官阶为正七品。
清王朝在少数民族地区设置将军、都统、副都统、办事大臣等官员,管理少数民族地区的事务。在内蒙古的大员有绥远将军,察哈尔都统、副都统,热河都统,归化副都统。在外蒙古设乌里雅苏台将军、参赞大臣,科布多参赞大臣、办事大臣,库伦办事大臣、帮办大臣。在青海设西宁办事大臣。在新疆设伊犁将军、乌鲁木齐都统、副都统、塔尔巴哈台副都统等官,在西藏设办事大臣、帮办大臣,分驻前后藏,管理两藏事务。按规定,驻藏大臣督办藏内事务与达赖、班禅地位相等,实际驻藏大臣职权更大,是清政府的代表。达赖、班禅及以下呼图克图十八人、沙布隆十二人等活佛转世,称为“呼毕勒罕”,即奔巴金瓶抽签,均由驻藏大臣监督。东北为盛京将军辖地。
清末光绪年间,新疆、东北陆续建省,而青海、西藏、内外蒙古依旧。甘肃、青海、西藏、四川、云南、广西、贵州等地,历来居住蒙、藏、瑶、壮、彝、黎等少数民族。清朝根据这些地区的特点,以当地的土著酋长首领做各级行政机构的长官,清朝政府予以承认,这些官长可以世袭,这就是土官制。有文武两类,文官如知府、知州、知县等,皆加“土”字;武官有指挥使司指挥使、长官司长官;官阶从正三品至正七品不等。此外还有土游击、土都司、土守备等。雍正以后,实行“改土归流”,将一些土官改为流官,直接改由吏部任命。清朝定制,文职土官共七阶,武职土官共五阶。其承袭、革除、升迁、降调,文隶吏部,武隶兵部。在地方上各归所在总督、巡抚或驻扎大臣、办事大臣等统辖。总之,清王朝时期,我国疆域广大,地方情形千差万别,清政府因俗而治,有效完成了对地方的治理。
三品武官的补服
武官补子
为了保证满洲贵族统治地位,清朝特设“官缺”制度,所有官职岗位分为满官缺、蒙古官缺、汉军官缺、汉官缺四种,不同官缺只能由本族人出任或补授。作为要害部门的重要职位,如中央理藩院、宗人府及掌握钱粮、火药、兵器的府库全部为满官缺,各省驻防将军、都统、参赞大臣、盛京五部侍郎等也全部是满官缺;而地位卑微的小官职,如迎来送往的驿丞全为汉官缺,不得任命满人担任。尤其是总督多由满人充任,对这些封疆大吏来说,没有人对其实行真正意义的监督,贪赃枉法,史不绝书,“官场习气已深,每日自上及下,忙忙碌碌,虽有治民之排场,全无及民之实事。官日多,法日密,而民益无以自全”。满官缺居多的情形直到咸同以后才发生根本性改变。