第四节 1912年以前的公务员制度
在先秦封建时代，政府官位由贵族世袭。秦汉结束了封建时代，从此政府官职不再世袭。皇帝是国家元首，象征国家；日常行政管理则由一个政府来实施，这个政府通常有一个类似宰相的首脑。
秦始皇统一中国之前大约一百五十年，秦国就分成三十一个县，县令由秦王亲自任命。有行政法律规定中央政府与县级政府的结构和功能，还有其它法律用以维持社会的秩序。“法家”这个名称就来自于钻研、制定各种法律的人。
公元前221年秦统一，儒家学者主张恢复周朝封建制，法家官员主张推广秦国郡县制。始皇帝采纳法家的意见，实行郡县制，将中国分成四十个郡和二百多个县。以行政法律规定了中央政府、郡政府、县政府的结构和功能。秦律，包括行政法，为历朝历代所效法。从秦到清，尽管每个朝代都有所损益，行政法律的主要功能和内容没有大的改变。各级主官，从督抚到县令，都由中央政府任命。
汉初，儒家学者认为秦朝的短命（15年）是由于没有恢复周朝封建制度。汉高祖刘邦于是向儒家妥协，在西部建立十四个郡，在东部分封十个诸侯国。结果，正如法家预言，诸侯国越富有越强大，就越想独立于中央。汉朝花了半个世纪，通过血腥的武力平叛，才荡平诸侯国，恢复郡县制。
从汉末至1911年，中国的公务员制度的构成有三个角度。首先，公务员划分为十八级。第二，公务员也可按政府级别划分，分属于中央政府、省政府、州政府、和县政府。第三，公务员也可按文职、武官、和专业技术人员来划分。表2-4显示了这三个角度如何构成一个完整的统一体。直到今天，中国的干部制度还是这样一个三合一的统一体。
汉唐之间，是一场长达360年的内战。唐朝的政府结构变得更加正式和细致。在尚书令之下，中央政府设吏、户、礼、兵、刑、工六部。自唐代到1906年，这个六部制度在中国延续了一千三百年。
清朝只有不到三万公务员。进士的起点级别为正七品（见表2-4），得一份不够充裕的薪水（见表2-5）。但是，非法收入，主要是贿赂，远远超过合法收入。直到明、清，四品以下的官职可以买卖，但价钱通常是官职本身年收入的一千倍。
1906年，只有当日本在1895年打败中国、1905年打败俄国之后，清政府才终于决心改革维持了一千三百年的六部制度，并通过加入七个新的部门将其变成一个现代的政府结构。1906年，改革后的清朝中央政府结构如下：
1．总理
2．副总理
3．副总理
4．副总理
5．外务大臣
6．外务部
7．民政部
8．度支部
9．陆军部
10．学部
11．法部
12．海军部
13．农工商部
14．Ministry of Territories
15．邮传部（Hsieh, 1966, 366）
唐代以后，日本、朝鲜、越南和其他一些亚洲国家学习、采纳了中国的科举制度。二战以后，没有接受西方的强烈影响，这些国家和地区大都恢复和建立了全国统考。正如傅高义所指出，精英政府和全国统考是日本和亚洲四小龙迅速工业化的两个重要的制度性因素（Vogel, 1991）。
对于研究中国的学者来说是常识、而美国大众却一无所知的是，西方也学习和照搬了中国的公务员制度和科举制度。《2005年不列颠百科全书》直接指出：
（中国的公务员制度是）传统中国政府的行政管理制度，其成员通过竞争性的考试选拔录用。中国的公务员制度造就了中华帝国两千多年的稳定局面，并为中国社会提供了社会流动的主要渠道。后来，它成为其他亚洲和西方国家发展公务员制度时模仿的典范。[vii]
整体而言，中国的公务员制度和科举制度是由利玛窦介绍到欧洲的。利玛窦在中国生活了27年，死于1610年。他的日记最初是用意大利语写的，并不打算发表。另一位神父将它翻译成了拉丁语，按照主题进行编辑，于1615年发表。很快，这本书就被翻译成了所有主要的欧洲语言。在马可波罗之后三百年，这本书向欧洲重新展现了中国。1953年，美国天主教当局将它从拉丁语翻译成美国英语，名为《十六世纪的中国：利玛窦日记1583-1610》[viii] 该书第一编第五章是“论中国的艺术、科学、学位”；利玛窦在这里将中国的进士、举人、秀才翻译成博士、硕士、学士（Ricci，1953/1615， 26-41）。第一编第六章是“中华帝国的行政管理制度”（同上，41-59）。这两章和全书令人难以置信地详细介绍了中国的科举制度和公务员制度。
英国直接照搬了中国的十八级公务员制度，随后将其带到北美殖民地。直到1978年，美国联邦政府公务员制度还在使用这个十八级制度。逐渐地，这套级别制度也在现代企业、现代大学、现代军队中发展和传播开来。现在，每个世界500强大企业都有一个这样的级别制度，级别的数目也还是在十八级上下。
西方也直接照搬了中国科举制度。1946年，加利福尼亚大学出版了著名的《中国》一书。这本书是美国关于中国的最权威的教科书长达十多年。它由哈里·法恩斯沃斯·麦克奈尔编撰，作者都是英语世界著名的中国研究学者。[ix]该书第三十章是“中国的科举制度与西方”。以下文字直接引自该章：
虽然最早的西方大学口试可以追溯到“1219年之后的时期”，但是，根据《新英语辞典》，“考试”一词直到1612年才有了“笔试”的意思。与考试有关的词汇，例如“考卷”和“考题与答案”，直到十九世纪才首次出现。多数研究者认为1702年标志着欧洲笔试制度的开始。1747年出现了数学学士学位；1802年出现了第一个为学士学位设立的真正的考试。在1791年法国大革命期间，法国采用了科举制度（公务员考试制度）；德国于1800年左右、英属印度于1855年采用了科举制度。英国于1870年把英属印度的科举制度应用到英国本土的各级政府（MacNair，442） ……二十多年后，各种期刊杂志还争相指责竞争性的科举考试是一种“照搬的中国文化”。（ MacNair，450）