第四节 1993年公务员制度
1993年，公务员制度取代了党政干部制度。基本原则是要适应市场经济的环境，总结1949年以来干部人事管理制度的成功经验并使之规范化，吸收借鉴一些发达国家公务员制度的合理部分，特别是美国的经验。
表6-1详细展示了1993年公务员制度及其十五个级别。几个特点值得注意。首先，职务越高，对应的级别越高，但级别的跨度越小；职务越低，对应的级别越低，但级别的跨度越大。使基层公务员在不提升职务的情况下也能够不断提高级别和工资，有利于鼓励这部分公务员在本职岗位上安心工作。[12]
这项制度具有激励竞争机制。公务员工资制度以“贯彻按劳分配的原则”为指导思想，以“职级工资制”为具体形式。公务员职务分设为领导职务和非领导职务两个序列。非领导职务序列的设置，为不担任领导职务人员的成长和发挥作用创造条件，更好地调动他们的积极性。
根据1993年公务员制度，乡镇级以上的国家公务员实行交流制度，交流包括调任、转任、轮换和挂职锻炼。调任，是指国家行政机关以外的工作人员调入国家行政机关担任领导职务或者助理调研员以上非领导职务，以及国家公务员调出国家行政机关任职。国家公务员调出国家行政机关后，不再保留国家公务员的身份。转任，是指国家公务员因工作需要或者其他正当理由在国家行政机关内部的平级调动（包括跨地区、跨部门调动）。轮换，是指国家行政机关对担任领导职务和某些工作性质特殊的非领导职务的国家公务员，有计划地在两任或多任期满后实行职位轮换，这项做法从古代一直延续到今天。挂职锻炼，是指国家行政机关有计划地选派在职国家公务员在一定时间内到基层机关或者企业、事业单位担任一定职务，使公务员取得基层工作的经验，得到锻炼。挂职锻炼期满，公务员回到原单位。[13]
回避制度是历朝历代沿用的一项重要制度，强调县、地、省级官员不得在原籍任正职。过去二十年里，在实践中这也是一项不成文的制度。有学者呼吁重新建立正式回避制度。现在，正式成文的回避制度规定，国家公务员担任县级以下地方人民政府领导职务的，一般不得在原籍任正职。
表 6-1．1993年体制的结构
公务员
军队
国有事业单位和专业技术人员
不是公务员，但仍是国家干部。参见表5-4
国有企业
不是公务员，但仍是国家干部
一级
国家主席、国务院总理、全国人大委员长、全国政协主席、国家副主席、中纪委书记，政治局常委
军委主席、军委副主席
二级
(二层)
副总理、政治局委员、最高法院院长、最高检察院检察长
二至三级
军委四总部
海军、空军、二炮，大军区正职
三级
(四层)
省（自治区、直辖市）委书记，省长，中央各部部长
三至四级
大军区副职，
集团军正职
中国科学院、中国社会科学院
四级
(五层)
省（自治区、直辖市）委副书记，副省长，中央各部副部长，十六个副省级城市的市委书记。市长
四至五级
集团军副职
十所重点大学
44个国家大型骨干企业集团
五级
(五层)
地（市、洲、盟、直辖市的区）委书记、巡视员
五至七级 5-7
师
有权授予学士及以上学位的大学校长、教授、高级工程师、
主任医师
艺术一级
大型国有企业
六级
(六层)
地（市、洲、盟、直辖市的区）委副书记、助理巡视员
六至八级
副师
旅
大专及以下学院
七级
(六层)
处长、县委书记、县长，调研员
七至十级
副旅
团
副教授
高级工程师、副主任医师、
中学高级教师、艺术二级
中型国有企业
八级
(六层)
副处长、县委副书记、副县长，助理调查员
八至十一级
副团
九级
(六层)
乡镇党委书记、乡镇长，科长、主任科员
九至十二级
讲师、工程师、主治医师、中学一级教师、小学高级教师、艺术三级
十级
(六层)
乡党委副书记、副乡镇长，副科长、副主任科员
九至十三级
营
十一级
(七层)
博士的起始级别
副营
十二级
(七层)
硕士的起始级别
正连
副连
十三级
(七层)
学士的起始级别
科员
九至十四级
排职
助教、助理工程师、医师、小学一级教师、艺术四级
十四级
(八层)
大专毕业生的起始级别
技师
中学三级教师、医士、护士、小学二级教师、艺术五级
十五级
(八层)
职校毕业生的起始级别
办事员
十至十五级
小学三级教师、
来源：《选编》1993 （16：5-324）。
1993年公务员制度使用标准化的计算公式，参考了包括社会经济和人口在内的各种指标，对全国的市、县、乡镇进行分类。城市根据市区总人口、市区非农业人口、市区面积、建成区面积、市辖区个数、市区财政预算内收入、国内生产总值，从高到低将市分为一类市、二类市、三类市。县根据人口、面积、工农业总产值、财政预算内收入分为一类县、二类县、三类县、四类县。乡镇根据人口、社会总产值、土地面积分为一类乡镇、二类乡镇、三类乡镇。[14]分类决定了政府规模和主要领导人员的级别。中央规定了省、三种地市、四种县、三种乡镇党政机关所设工作机构的名称和公务员数量。[15]
根据计划，1993年的公务员制度将于三年内在全国实施。1997年十二月，中组部、人事部联合发文[16]，提出在全国全面展开乡镇机关实施国家公务员制度。文件提出要严格控制聘用乡镇干部的数量，并要求采取措施吸引大中专毕业生到乡镇机关工作。文件要求，乡镇政府要停止聘用临时干部，强调只有县政府有权划拨乡镇政府聘用临时干部的名额。显然，一些乡镇没有执行这些规定，录用了大量临时工作人员。
经过1993、1998和2003年，政府结构逐渐调整到符合现代市场社会的要求。各种政府机构的工作人员都被纳入公务员制度，这些机构包括：党委、政府、人大、政协、工会、共青团、妇联、八个民主党派、科协、文联、作协、记协和一些其他组织。[17]中央政府的总体结构如下，地方行政机关的构架大体相同。
中央军委(主席)
党的总书记
国家主席
全国人大（委员长）
国务院（总理）
全国政协（主席）
中纪委（书记）
（与美国政府三权分立不同，在中国，党、政府、人大、政协和纪检委合称“五大家”。近来法院和检察院的地位有所提高。）
中共中央政法委
最高法院
最高检察院
国防部
中共中央组织部
中共中央办公厅
国务院办公厅
外交部
国家发展和改革委员会
国有资产监督管理委员会
中共中央宣传部
中共中央统战部
财政部
中国人民银行
商务部
公安部
国家安全部
人事部
建设部
农业部
铁道部
交通部
水力部
信息产业部
科学技术部
卫生部
国土资源部
文化部
监察部
司法部
民政部
国家民族事务委员会
国家人口和计划生育委员会
审计署
二十多个国务院直属机构，如国家税务总局、国务院台湾事务办公室、国家统计局、国家环境保护总局、国家体育总局、国家食品药品监督管理局、国家地震局等。
全国总工会
共青团中央
全国妇联
八个民主党派和工商联
二十多个具有部级级别的“非政府”机构，包括基督教三自爱国会、中国佛教协会、中国伊斯兰教协会、中国道教协会。
如同历朝历代，省级政府的业务部门都接受双重领导。专业工作遵循中央对口各部的规章、文件和指导。而在人事和财政方面，它们受省委和省政府的领导。下级政府同理。如，县政府的结构（包括县级市，或者地级市的辖区）和地级市相比，除了略少几个部门，几乎相同。县级政府的部门也接受双重领导，即同时受所属地市对口部门和县级党委、政府的领导。