1.2 新公共管理

这里的新公共管理是指一系列当代的思想和实践活动，其核心内容是力图将私营部门和工商企业管理的方法用于公共部门。正如我们已经看到的那样，尽管“像13工商企业那样管理政府”的要求由来已久，但是这场争论的当代版本却不仅仅只是意味着要采用工商企业的管理方法。更确切地说，新公共管理已经成为一个规范模型，它标志着我们思考方式的深刻转变：我们怎样思考公共行政官员的角色和公共行政这个职业的本质，我们如何做我们所做的事情以及为什么做我们所做的事情。

20年来，新公共管理已经风靡全美乃至全世界。其结果是，公共部门已经实施了许多很积极的变革（Barzelay 2001;Kettl 2005; Kettl and Milward 1996;Lynn 1996;Lynn 2006; Osborne and Gaebler 1992; Osborne and Plastrik 1997;Pollitt and Bouckaert 2000;Shamsul 2007）。在新公共管理思想的大量应用中，有一个共同的主题一直都是对市场机制和市场术语的运用，照此，公共机构与其顾客之间的关系被理解为包含着与市场上发生的事情相类似的交易行为。"从最广泛的意义上来看，这些改革试图用以市场为基础、由竞争驱动的策略来取代传统上以规则为基础、由权威驱动的过程”(Kettl 2000a,3)。

按照新公共管理的观点，公共管理者被要求去寻找新的创新途径来取得成果或者将先前由政府履行的职能民营化。他们被要求去“掌舵，而不是划桨”,也就意味着，他们不应该亲自去承担提供服务的责任，而应该尽可能地通过承包或其他类似的安排来确定由别人去具体实施的项目。关键在于，新公共管理大量地依靠市场机制去引导公共项目。哈佛大学的琳达·卡布利安(Linda Kaboolian)解释说，这些安排可能会包括“政府组成单位内部的竞争和跨越政府边界的非营利部门与营利部门之间的竞争，额外津贴和惩罚”(Kaboolian 1998,190)。在新公共管理的支持者看来，这样做的目的在于放松公共机构和公共雇员无效率的垄断特权。在对这一点进行阐述时，伦敦经济学院的克里斯托弗·胡德(Christopher Hood)写道，新公共管理离开了使公共官僚机构具有合法性的传统模式，如在程序上对行政裁量权的保护措施，转而去赞同和支持“相信市场和私营企业的管理方法⋯⋯用经济理性主义的语言表达的种种理念”(1995,94)。

按照这些理念，许多公共管理者便开始尝试根据经济学的假设和观点来努力地提高生产率并且找到了一些可供选择的服务供给机制。他们已经将关注的焦点集中在对顾客的责任和高绩效上，进而对官僚机构进行改组，重新规定组织使命，精简机构程序，以及分散决策权。在许多情况下，政府和政府机构都已经成功地将先前14的供给职能民营化，使高层行政官员对可测量的绩效目标负责，建立测量生产率和效益的新程序，并且重新设计部门体系以强化责任意识(Barzelay 2001; Boston etal. 1996; Pollitt and Bouckaert 2000)。

布鲁金斯学会的唐纳德·凯特尔(Donald Kettl)认为，他所谓的“全球公共管理改革"主要集中在以下六个核心问题上：

(1) 政府怎样才能找到从同样的或更小的税基中挤出经费提供更多服务的途径?

(2) 政府怎样才能利用市场型的激励措施铲除官僚制机构的弊病?怎样才能用会改变项目管理者行为的市场策略来取代传统官僚体制的指挥一控制机制?

(3) 政府怎样才能利用市场机制为公民(现在常常被称为“顾客”)提供更多的服务选择——或者至少鼓励人们更加关注为顾客更好地服务?

(4) 政府怎样才能使得项目更具有回应性?政府怎样才能下放职权以便为一线的管理人员提供更强的服务诱因?

(5) 政府怎样才能改进其设计和追踪政策的能力?政府怎样才能将其作为服务购买者的角色(承包方)与其在实际提供服务中的角色分离开?

(6) 政府怎样才能将其关注的焦点放在产出和结果上，而不是放在过程或结构上?政府怎样才能用自下而上的结果驱动型系统来取代自上而下的规则驱动型系统?(摘自Kettl 2000a,1-2)

与此相类似，新西兰的乔纳森·波士顿(Jonathon Boston)更早地将新公共管理学说的主要特征描述如下：

强调的是管理而不是政策；从利用投入控制转向依靠可量化的产出测量和绩效目标；伴随着新的报告机制、监控机制和责任机制的发展而下放管理控制权；将庞大的官僚机构分解为准自治机构，特别是把商业功能与非商业功能分离开⋯⋯优先选择私人所有、对外承包以及公共服务供给的可竞争性；仿效某些私营部门的管理方法，例如⋯⋯开发公司计划(和)绩效协议，采用与绩效15 相联系的薪酬制度⋯⋯以及更加关注机构形象；一般都偏爱的是货币刺激而不是诸如伦理、精神和地位等非货币刺激；以及强调的是削减成本、效率和削减(cutback)管理。(Boston 1991,9-10)

世界各地

这项实际的改革议程在像新西兰、澳大利亚、英国(大不列颠)以及后来的美国这样一些国家中的有效性警告世界各国政府，人们正在寻求新的标准并且正在确立新的角色。不过，这并不意味着这些国家在寻求公共部门的管理改革时都严格遵循的是同一种模式。正如欧洲公共管理学界的领军人物克里斯托弗·波利特(Christopher Pollitt)和吉尔特·鲍查尔特(Geert Bouchaert)所细心指出的那样，改革的种种努力受制于某一特定国家内的治理哲学和治理文化，受制于该国政府的性质和结构，以及运气和巧合。然而，“某些政权看起来似乎要比其他国家更易于接受新公共管理的‘绩效驱动'、市场偏好的理念，诸如澳大利亚、加拿大、新西兰、大不列颠联合王国以及美国这样一些盎格鲁-撒克逊国家尤其如此”(2000,60-61)。

新西兰的改革努力很值得注意，它是随着工党在野九年之后的重新上台执政，而于20世纪80年代中期开始的。那时，新西兰的国民经济已经处于萧条停滞状态，而且该国发现自己很难继续支撑得起其传统上很慷慨的社会发展项目和经济支持。“新西兰的改革始于一种自上而下的方法，这种方法试图尽可能地对各种项目进行民营化，试图以市场激励来取代指挥一控制的官僚体制，而且它试图专心致志地关注的焦点是产出和结果而不是投入"(Kettl 2000a,8)。构成该模型思想基础的关键性原则似乎是，政府所涉及的事务只应该是在别的地方不能更为有效处理的事务，而且政府应该尽可能地按照私营企业的方式进行组织。此外，还要强有力地依靠激励系统并且要利用部长(大臣)与管理者之间或买方(代理方)与供方(承包方)之间明确的契约(Boston et al.,1996,4-6)。从管理体系方面来说，新西兰基本上废除了它的公务员系统，它允许管理人员与雇员就他们自己的合同进行协商并且采用一些更加注重绩效和结果的预算制度。其结果是新西兰公共管理的一场大规模改革。

20世纪80年代以及更远时间在澳大利亚公共行政和公共管理领域发生的类似16变革尽管也是由于困难时期的经济状况引起的，但是这些变革绝不仅仅是使得政府能够大幅度地削减社会项目。早在1983年，在罗伯特·霍克(Robert Hawke)首相领导下的政府就很赞同“为结果而管理”的看法并且还为实现这个目标而启动了一系列财政管理方面和其他方面的改革。而且，在民营化、政府改组以及根据具体的预期结果进行项目评估等方面进行了各种努力。政府鼓励管理人员利用企业方式的规划过程来识别优先考虑的项目和目标，来重新设置财政管理程序以便根据预期结果而更好地追踪支出情况，以及强调效率、生产率和对结果负责。

英国的改革主要是因玛格丽特·撒切尔(Margaret Thatcher)缩减政府规模的新保守主义行动而引起的。早期的一个关键性举动是减少成本和丢开那些可以由私营部门更好地完成的活动，与此同时尽可能地使剩下的那些活动接受市场竞争的考验。此外，财政管理创新(financial management initiative)的重心在于识别具体的责任中心，把成本与结果联系起来，以及让管理人员根据合同来取得这些结果。后来的一个"公民宪章"运动则试图使一些机构负责以达到一些具体的服务标准。"新公共管理(英国版本)源于一个基本的经济学论点，即政府具有垄断性、高昂的交易成本以及信息不对称等缺陷，而这些缺陷在很大程度上导致了政府的无效率。通过市场竞争和类似市场的刺激，这些改革者们认为他们能够缩小政府的规模，能够削减政府的成本并且能够改进政府的绩效”(Kettl 2000a,14)。(关于新公共管理在其他国家的新近评论，可参见下列文献：Dent,Chandler,and Barry2004;Lagreld and Christensen 2007;Levy 2010;Lynn 2006;Pollitt,Van Thiel,and Homberg 2007; Ramesh, Araral, and Wu 2010。)

美国的经验

这些理念通过戴维·奥斯本和特德·盖布勒的畅销书《重塑政府》首先在美国得到了具体体现和普及(David Osborne and Ted Gaebler 1992,也可参见Barzelay2001;Osborne and Plstrik 1997)。作为记者和以前的市政经理，奥斯本和盖布勒不仅利用美国州级政府和地方政府的经验，而且也引用其他国家特别是新西兰的经验提供了许多现在熟悉的“原则”和仍然作为新公共管理核心的理念，通过这些原则，"公共企业家"可能会导致大规模的政府改革，这些原则如下：

(1) 催化的政府，“掌舵”而不是“划桨”:公共企业家要超越现存的政策选17择，而要在其社区内部充当催化剂，以便产生候补的行动步骤。他们选择“掌舵”,而不是“划桨”、集中关注某一个单一的目标，而应是承认广泛的可能性并且对资源和需要进行调整。"掌舵"的人要规定未来，而不仅仅是依靠传统的假定(Os-borne and Gaebler 1992,35)。

(2) 社区所有的政府，授权而不是服务：公共企业家已经得知过去为当事人服务的种种努力所产生的不是经济和社会的独立，而是依赖。这些企业家不应再维持这种方法，而应该将公共创新的所有权转给社区。他们应该使公民、邻里群体以及社区组织能够自己得出解决问题的方案(Osborne and Gaebler 1992,52)。

(3) 竞争性的政府，将竞争机制引入服务的供给之中：公共企业家已经认识到，试图提供每一项服务的做法不仅会消耗公共资源，而且会导致公共组织能力的过分扩张，进而会降低服务的质量和有效性。这些公共企业家通过鼓励和促进公共的服务供应者、私人的服务供应者和非政府的服务供应者之间开展竞争来抵消这种 趋向。其结果就是效率的提高、回应性的增强和创造了一种以创新作为报偿的环境 (Osborne and Gaebler 1992,80-83)。

(4) 使命驱动的政府，转变规则驱动的组织：公共企业家已经看到官僚组织中过度地制定规则是怎样抑制创新和限制政府绩效的。僵硬的预算和人力资源系统为这样的规则制定提供了进一步的支持。相比之下，公共企业家首先关注的焦点是该团体的使命——该组织在内部和外部努力追求的东西。于是，预算系统、人力资源系统和其他系统都旨在反映总的使命(Osborne and Garbler 1992,110)。

(5) 结果导向的政府，关注的是结果，而不是投入：公共企业家认为，政府应该致力于实现实质性的公共目标或结果，而不应该致力于严格地控制完成该项工作所花费的公共资源。现行的评估和报酬体制主要集中关注的是财政效率和控制，它们很少过问从每一项创新中获得了什么效果。公共企业家要把这些体制转变成为更具有结果导向性——基于政府绩效的责任(Osborne and Gaebler 1992,140-141)。

(6)顾客驱动的政府，满足顾客的需要，而不是满足官僚机构的需要：公共企业家已经从私营部门的企业家那里了解到，如果我们不把关注的焦点放在顾客身上，那么公民就绝不会幸福快乐。鉴于政府的机构的大部分公共资源都是由立法机关提供的，所以这些政府机构的工作就会完全无视其顾客基础。它们的工作是按照 它们自己的优先顺序进行的，而且这些优先顺序符合的是资助来源的要求，而不是 其顾客的真正需要。公共企业家应该将这个体制颠倒过来，进而首先为顾客服务(Osborne and Gaebler 1992,166-167)。

(7) 有事业心的政府，有收益而不是开支：尽管公共企业家面临的财政约束与其传统的财政约束相同，但是他们的回应方式存在差异。公共企业家不是提高赋税或者大幅度地削减公共项目，而是找到一些用较少的成本办更多事情的创新方法。通过将利润动机的理念引入公共领域——例如，依靠公共服务的收费和资助未来创新的投入——公共企业家能够增值并保证结果，就连银根紧缩时期，他们也能够这样做(Osborne and Gaebler 1992,203-206)。

(8) 有预见力的政府，预防而不是治疗：公共企业家已经越来越厌倦将资源汇集到一些解决公共问题的项目上。相反，他们倒是认为应该关注的首要问题是预防，防患于未然。过去的政府曾有过提供服务的荣耀——它们能够提出一些旨在治疗公共疾病的创新举措。然而，随着后工业社会中的问题变得越来越复杂，政府失去了其回应的能力。通过回到预防措施上来，公共组织在将来会更有效率和效能(Osborne and Gaebler 1992,219-221)。

(9) 分权化的政府，从层级节制的等级制到参与和协同：公共企业家懂得工业化时代集权化组织所充当的角色。这些机构代表的是公共行政领域迈向职业化的第一步。然而，等级制组织的时代已经过去。信息技术的发展、传播体系的改进以及劳动力质量的提高已经产生了一个由更加灵活并且更具有团队基础的组织构成的时代。决策权已经被延展至该组织的各个方面——被置于那些能够创新和决定高绩效方针的人们手中(Osborne and Gaebler 1992,250-252)。

(10)市场导向的政府，通过市场的杠杆作用来调控变化：公共企业家很不愿意运用传统的方法来改变环境，例如试图控制整个局面，而是愿意运用旨在塑造允19许市场力量发挥作用的环境的创新性战略。每一种管辖范围——无论是一个国家、一个州还是一个地方社区——都代表着一个市场，一个由人、利益集团和社会经济力量构成的集合体。公共企业家认识到，这些市场是任何一个单一政治机构都无法控制的。所以，他们的战略中心就在于塑造环境以便市场能够最有效地发挥作用，进而保证生活的质量和经济发展的机会(Osborne and Gaebler 1992,280-282)。

奥斯本和盖布勒想用这十条原则来充当公共行政新的概念框架——成为改造政府行为的一个分析清单。"我们所描述的只是美国使用的基本治理模式的一种转向。尽管这种转向在我们周围都在发生，但是由于我们并不是在寻找它——因为我们假定所有的政府都必须具有大规模、必须集权化并且具有官僚体制——所以我们很少看到这种转向。我们看不见这些新的现实，因为它们与我们所预想的情况不相符”(Osborne and Gaebler 1992,321)。

美国“重塑政府”的改革工作要晚于其他盎格鲁-撒克逊国家，美国“重塑政府”的改革工作具有更强的政治性，而且，在某种程度上正因为如此，其“重塑政府”的改革对其总体治理结构的影响较小，而对其管理实践的影响则较大。有两项改革措施很重要，其一是国家绩效评审报告(NPR),其二是《政府绩效与结果法令》。国家绩效评审报告是比尔·克林顿(Bill Clinton)总统的一项改革措施，它由艾尔·戈尔(AlGore)副总统牵头负责，其目的是要创建一个"花钱少、效率高"的政府。为此，许多政府雇员被派到政府的各个机构中去寻找能够使工作得以合理地改进并且降低成本的途径。具体的改革建议有很多，其中包括政府采购改革、人事政策的变革，以及信息技术的开发等。此外，它还十分强调要为政府的"顾客"服务。不过，国家绩效评审报告是在一种必须要大幅裁减联邦雇员的政治背景下进行的，因为这是要实现迅速节约所唯一能够做的事情。与此同时，由国会推动的《政府绩效与结果法令》也要求管理人员确立具体的行为标准并且要“为结果而管理"。在对国家绩效评审报告前五年的实施情况进行总结时，凯特尔写道，尽管国家绩效评审报告尚有一些缺陷，但是它“却节约了大量的资金，带来了许多管理改革(特别是在顾客服务和采购过程方面带来许多管理改革),并且就政府的功能问题而引发了一场更基于绩效的讨论”(Kettl 2000a,29)。 20

智力支持

至此，我们已经根据世界各国为了改革政府工作而进行的实际努力讨论了新公共管理。但是，我们还应该注意为新公共管理进行的各种聪明的辩护。正如林恩(Lynn 1996)所提到的那样，这些辩护主要来自20世纪70年代发展起来的"公共政策学派"和世界各国兴起的"管理主义"运动(Pollitt 1993)。

与公共行政领域中的那些更具有政治学取向的观点相反，于20多年前在公共事务学派特别是在公共政策学派中出现的政策观点更为明显的是根植于经济学。尽管肯定并非所有的政策分析人员和那些从事政策评估的人员都具有经济学的专业背景，但是他们中的许多人则无疑受过经济学专业的训练，或者至少熟悉经济学，而 且，他们都很精通诸如"市场经济"“成本和收益”"理性选择模型"这样的术语。转过来，这些学派便开始将注意力转向政策执行，他们将政策执行称为"公共管理"以使其区别于以前的“公共行政",尽管公共管理和公共行政二者都关注通过各种政府机构的行为和工作来执行公共政策。（虽然这两个术语可以在相通的意义上使用并且常常都是如此，但是，如果说它们有区别的话，那么这种区别就是，关于公共管理的讨论趋于表明一种对管理行为的经济学解释的偏好，而关于公共行政的讨论则更有可能以政治学、社会学或组织分析为基础。）

作为经济学观点的基本延展，新公共管理明显地与理性主义观点相联系，并且如同我们在前面所提到的那样，它尤其与公共选择理论有联系。公共选择理论有一种重要的变异形式也对新公共管理的发展产生了影响，它就是所谓的"代理理论"或“委托一代理理论”。简单地说，委托一代理理论所关注的是委托人与代理人之间的关系。“委托”指的是一种其中一个个体（代理人）代表另一个个体（委托人）行动的情境。例如，如果我雇用一个律师，我就是委托人，而这名律师则是我的代理人，但是，这名律师却受到多重激励——打赢这场官司（我的目标）以及最大限度地延长可付费的时间（他的目标）。由于我们的目标并不一致，所以就会出现各21 种各样的问题。按照新公共管理的观点，代理理论要么可以用来分析在某一特定的官僚机构内部产生的问题（例如，向委托人提供什么激励才可能会使得代理人产生 服从行为）,要么则可以用来评价不同制度结构的作用（例如，影响警官行为的多种利益怎样才可能会影响对一支警力进行民营化的决策）。公共选择（及其孪生物——代理理论）不仅提供了一个很好的政府模型，对某些人而言，甚至可以说提供了一个使人非相信不可的政府模型，而且它们还充当了一种可以在实践上指导缩小政府规模和降低政府成本的智力路线图。例如，博斯顿与其同事就认为，"新西兰新公共管理改革最显著的特征之一就是它们根据公共选择理论和组织经济学，特别是代理理论进行塑造的方式”（1996,16）。正如我们已经看到的那样，从公共选择最简单的形式来看，公共选择是从市场和顾客的观点来看待政府的。进而，公共选择理论对理性选择的信奉就意味着一种对价值观的选择，通常包含着一种对效率和生产率的承诺。于是，正如胡德所指出的那样，新公共管理很自然就明显地将强调的重心放在了诸如效率、消除浪费或者使资源与明确的目标相称这样的价值（即所谓的"a值"）上。不过，他还指出，那些价值的实现 可能会以牺牲诚实和公平的交易、偏好的避免或对责任的追求（"θ值"）为代价或 者可能会以牺牲安全保障、心情愉快和适应能力（"λ值"）为代价（Hood 1991;也可参见Hood and Jackson 1991,14）。 第二个智力辩护表明，新公共管理深深地根植于“管理主义”或“新管理主义"。按照管理主义的观点，企业和公共部门的成功都取决于管理人员的质量与职业化特性。克里斯托弗·波利特曾将“管理主义”描绘成一种信念，这种信念认为，通向社会进步的道路是提高生产率，增进这种生产率的途径是管理人员接受的旨在提高效率和生产率的训练，而且，要扮演好这种重要的(乃至启示性的)角色，管理人员就必须被赋予各种“管理的自由”甚或“管理的权力”(Pollitt 1993,1-3;也可参见Lynn 2006)。

此外，有人认为，新公共管理兴起的原因不仅在于管理主义，还在于“管理主义者”影响的增强。有趣的是，无论是在新西兰还是在澳大利亚，所发生的转变有一部分很明显地与一个管理者阶层的出现有联系，这个管理者阶层是受经济学家和那些受到经济学训练的人们支配的。例如，澳大利亚学者安娜·耶特曼(Anna Yeatman)认为，当许多受过大学教育的候选人因其高度信奉一种理性化和任务取向的公共行政概22念而受雇担任高级职位时，澳大利亚的公共服务便转向了管理主义(Yeatman 1987)。新南威尔士的迈克尔·普西(Michael Pusey)就支持这种观点，他认为，在澳大利亚的中央机关，来自经济学界或者与企业有关的诸行业的工作人员——一个被他称为"经济理性主义者"的群体能够赢得一线的官僚的支持，他们尤其是能够运用收回资源的威胁来吸引一线的官僚相信这种理性主义的观点(Pusey 1991)。

我们已经看到，新公共管理如同它前面的老公共行政一样，不只是涉及一些新管理方法的实施，而是含有一套新的价值观，在此它所包含的是一套主要取自市场经济和企业管理的价值观。如前所述，在公共行政领域中长期有一种传统理念支持“政府应该像企业那样管理”。这种建议大体上已经意味着政府机构应该采用在私营部门已经证明有效的那些管理方法，其范围涉及从"科学管理”到"全面质量管理"。新公共管理将这种理念向前推进了一步，它认为，政府不仅应该采用企业管理的方法，而且还应该采纳某些企业价值观。今天，新公共管理已经被描绘成为公共行政和公共管理的一个规范的模式。